I OSK 2728/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 870/17 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 870/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyniku rozpoznania skargi M. K., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy I. z [...] maja 2017 r., znak: [...], zobowiązujące M. K. do wpłaty 2500 zł na pokrycie kosztów rozgraniczenia nieruchomości nr [...], stanowiącej jego własność, z działką nr [...], będącą własnością K. O.. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek K. O., Wójt Gminy I. zawarł umowę z geodetą na przeprowadzenie rozgraniczenia, ustalając cenę wykonania tej usługi na 5000 zł brutto. W dniu [...] maja 2017 r. wydana została decyzja, w której organ ten ustalił przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] w O.. Kosztami tego postępowania organ pierwszej instancji obciążył po połowie właścicieli tych działek, do czego był upoważniony na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Kolegium powołało się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 11 grudnia 2006 r., (I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26), w której sąd wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może (uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej k.c.) obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, gdyż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. W ocenie Kolegium ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Koszty postępowania rozgraniczeniowego po połowie zostały zatem ustalone i rozdzielone prawidłowo. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł M. K., kwestionując w niej nałożenie na niego obowiązku uiszczenia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącego granica jego działki z działką nr [...] nigdy nie była sporna. Wskazał, że dziadek obecnej właścicielki zezwolił jego dziadkowi na budowę garażu na granicy wiele lat temu. Wyjaśnił następnie, że ogrodzenie, które wybudował przed rozgraniczeniem na miejscu starego płotu, a na które sąsiedzi nie chcieli wyrazić zgody, znajduje się 15 cm od linii granicy na jego działce, co potwierdził geodeta podczas rozgraniczenia. Skarżący podniósł, że sąsiedzi zainicjowali rozgraniczenie, gdyż na mapie zasadniczej granica pomiędzy działkami została przekreślona i obok wyznaczono drugą, nową granicę. Obecnie toczy się postępowanie przed Lubelskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie, mające na celu wykazać, kto i dlaczego dokonał wykreślenia na mapie zasadniczej granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Stwierdził, że spór graniczny w sprawie nie istnieje, natomiast roszczenia K. O. pojawiły się w 2016 r., kiedy zamierzał wznieść nowe ogrodzenie w miejsce dotychczasowego płotu. Jego zdaniem całkowity koszt przeprowadzonych prac geodezyjnych powinni ponieść sąsiedzi, gdyż za sprawą ich działań granica na mapie zasadniczej została przesunięta, a tylko ona była powodem wniosku o rozgraniczenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zdaniem tego Sądu nie w każdym przypadku uzasadnione jest obciążenie stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania po połowie. Sąd ten powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w której wskazano, że interes, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza interes prawny, który w sprawach o rozgraniczenie ma swoje umocowanie w art. 152 k.c. Stosownie do tego przepisu, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z tego względu za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic. Skoro spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w ich interesie, przy czym – zdaniem NSA - zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego są takie same zarówno na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jak i na etapie postępowania sądowego. W konsekwencji, jak podkreślił NSA, organ administracji publicznej może orzec o kosztach rozgraniczenia wyłożonych przez ten organ i obciążyć nimi po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji z powołanej uchwały NSA, zwłaszcza z użytego w niej sformułowania "może", nie wynika, że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym wyłącznie wnioskodawcy, bądź wszystkich lub niektórych stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 k.c. (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14). Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie. Zdaniem tego Sądu zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie można stosować automatycznie, bez pogłębionej analizy, którą należało przeprowadzić z uwagi na realia niniejszej sprawy. Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku. W świetle powyższego za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał podniesiony w skardze zarzut, że Kolegium, przyjmując istnienie po stronie skarżącego obowiązku poniesienia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], nie wzięło pod uwagę wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy. Mianowicie Kolegium przyjęło prostą zasadę, że ustalenie granicy leży w interesie prawnym skarżącego oraz wnioskodawczyni i wobec tego każda ze stron powinna w równej mierze pokryć koszty rozgraniczenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w żaden sposób nie rozważył możliwości rozłożenia kosztów rozgraniczenia w inny sposób i przedmiotem analizy nie uczynił zagadnienia, czy w istocie w interesie prawnym skarżącego leżało ustalenie przebiegu granicy jego działki w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego wyniki zresztą wskazują, że nowa granica przebiega w tym samym miejscu, w którym przebiegała przed wznowieniem granic w 2008 r. Poza tym Kolegium pominęło fakt niezawinionego braku udziału skarżącego w rozgraniczeniu przeprowadzonym w 2008 r. Pominęło również okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte z inicjatywy K. O., działającej przez pełnomocnika – matkę A. D. Z akt niniejszej sprawy wynika ponadto, że skarżący był przekonany, że granica została już ostatecznie ustalona i podlega respektowaniu przez właścicieli obu działek. W świetle powyższego Sąd ten, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, zaś o kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić koszty postępowania rozgraniczeniowego z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej. W szczególności zobowiązał organ do oceny, czy w istocie w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie reprezentowane przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekło się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.: - art. 133 § 1 p.p.s.a. – poprzez wydanie wyroku w oparciu o materiał inny niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, tj. powołanie się na dowody dotyczące rozgraniczenia w 2008 r.; - art. 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez wydanie wyroku odnoszącego się do interesu prawnego skarżącego w kwestii ustalenia granicy, a nie kosztów postępowania; - art. 141 § 4 – poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – poprzez uznanie naruszenia prawa materialnego, podczas gdy w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego nie doszło; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez błędne uznanie, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wskazanego w wyroku jako podstawa rozstrzygnięcia i niewykazanie w wyroku na czym miałoby polegać inne naruszenie przepisów; - wyprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków z ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło powyższe zarzuty. Wskazało, że w sprawie uzasadnione było prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na zaistniały spór i toczyło się ono w interesie obu stron tego postępowania. Podkreśliło, że przedmiotem postępowania przed Kolegium było jedynie postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, a nie ocena samego postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Kolegium zostało ono zobowiązane w zaskarżonym wyroku do badania okoliczności niepodlegajacych jego ocenie – udziału skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym w 2008 r. Nadto, zdaniem Kolegium, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia jedynie "zrekapitulował" przebieg postępowania i nie zawarł żadnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czemu jednak skarżący kasacyjnie nie sprostał. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie "akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Przedmiotem niniejszej sprawy są koszty postępowania rozgraniczeniowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, żeby przedmiotem rozstrzygnięcia była inna sprawa, niż wynikająca z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że na rozłożenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego może mieć wpływ przebieg postępowania rozgraniczeniowego, w tym interes prawny skarżącego w jego przeprowadzeniu. Nie oznacza to jednak wykroczenia poza granice niniejszej sprawy. Gdyby przyjąć argumentację organu, to koszty każdego postępowania rozgraniczającego rozkładałby się równomiernie pomiędzy jego uczestników. Z twierdzeń skargi kasacyjnej wynika bowiem, że w postępowaniu w przedmiocie kosztów nie powinno się odnosić się do samego postępowania rozgraniczeniowego. Takie stanowisko należy uznać za bezpodstawne. W tym miejscu zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie w uzasadnieniu zarzucił organowi, że "Kolegium pominęło fakt niezawinionego braku udziału skarżącego w rozgraniczeniu przeprowadzonym w 2008 r.". Okoliczność ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla niniejszego postępowania w sprawie kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, wskazać należy, iż przepis ten jest przepisem proceduralnym określającym wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Sąd drugiej instancji rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Za bezzasadne należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez, odpowiednio, "uznanie naruszenia prawa materialnego, podczas gdy w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego nie doszło" oraz "błędne uznanie, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wskazanego w wyroku jako podstawa rozstrzygnięcia i niewykazanie w wyroku na czym miałoby polegać inne naruszenie przepisów". Normy wywiedzione z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są normami wynikowymi, które nie mogą stanowić samodzielnych podstaw skargi kasacyjnej. Przepisy te regulują jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Skarżący kasacyjnie nie powiązał jednak ww. przepisów prawa z żadnymi przepisami czy to prawa materialnego, czy też postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej również nie sposób wywieść, które naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego organ ma na myśli. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki wpływ na wynik sprawy miało wskazane naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, to wskazać należy, że w postępowaniu kasacyjnym nie poniósł on żadnych kosztów, w związku z czym nie było też podstaw do zasądzania ich zwrotu na jego rzecz.