I OSK 945/12

SENTENCJA Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2012 roku sygn. akt II SA/Łd 1390/11 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie zmiany okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1390/11, uchylił zaskarżoną przez M. O. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zmiany okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta Łodzi, decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 104, art. 163 k.p.a., art. 32 ust. 1, art. 16 ust. 6, 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zmienił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., zmienioną decyzją tego organu z dnia 15 września 2006 r., w części dotyczącej przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i postanowił przyznać zasiłek na okres od 1 października 2005r. do dnia 31 października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał na przepis art. 32 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych jako podstawę do zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. i sprecyzował, iż stosownie do art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) M. O. nabył od dnia 1 listopada 2006 r. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Stosownie zaś do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania M. O., decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż zgodnie przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, przy czym nie przysługuje on m.in. osobie, która ukończyła 75 rok życia (art. 16 ust. 2 pkt 3). Stosownie przy tym do art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Organ podniósł dalej, iż jak stanowi art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych M. O. nabył od dnia 1 listopada 2006 r. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. W piśmie z dnia 19 stycznia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, iż sytuacja prawna emerytów i rencistów uprawnionych do dodatku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a dodatek przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 rok życia. Reasumując Kolegium stwierdziło, iż ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczenia oraz zasady jej wypłaty, a wydana decyzja organu I instancji znajduje oparcie w zgromadzonym materiale sprawy i stosownych unormowaniach dotyczących tegoż świadczenia. M. O. w skardze na powyższą decyzję podniósł, iż wydając decyzję z dnia 15 września 2006 r. organ ograniczył swoje rozpoznanie do schorzeń i orzeczonego stopnia niepełnosprawności, które wskazywały na konieczność przyznania świadczenia. Zupełnie pominął wiek skarżącego, który w czasie składania wniosku i przyznania świadczenia miał ukończone 74 lata. Nadto w wydanych decyzjach nie było pouczenia, że świadczeniobiorca z chwilą osiągnięcia wieku 75 lat nie będzie mógł pobierać zasiłku, gdyż obowiązek ten przejmuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie strony taka informacja winna być zamieszczona. Zarzucił dalej, iż decyzja z dnia [...] września 2011 r. skutkuje od dnia jej wydania i w związku z tym wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest bezskuteczne, skarżący pobierał należności zgodnie z wydanymi decyzjami i w dobrej wierze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że analiza argumentacji organu w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż organy orzekające w sprawie uznały, że stronie skarżącej od dnia 1 listopada 2006 r. nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest on uprawniony do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo skarżącego do tego świadczenia. W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych, Sąd uznał stanowisko organów za co najmniej przedwczesne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Organ w uzasadnienia zaskarżonej decyzji oparł się wyłącznie na ustaleniu, iż z dniem 1 listopada 2006 r. skarżący ukończył 75 rok życia, a zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Uznano tak z tego względu, iż stosownie do art. 75 ustawy o emeryturach i rentach dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Sąd zauważył, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to rodzajowo odmienne świadczenia, dla których uzyskania ustawodawca określił odmienne wymogi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny charakter pomocniczy. Celem każdego z tych świadczeń jest zatem częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo niepełnosprawnością, albo z określonym wiekiem. Z ww. przepisów wynika, że osoba, której przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, traci to uprawnienie wraz z ukończeniem 75 roku życia, gdyż od tego czasu uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Taka regulacja powoduje, iż nie dochodzi do zbiegu prawa do tych dwu odmiennych świadczeń. Nakłada jednocześnie na organy administracji obowiązek należytego zbadania, wnikliwego ustalenia, kiedy osoba uprawniona ukończyła 75 rok życia i w szczególności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od jakiego okresu. W przedmiotowej sprawie organ ustalił wprawdzie, iż skarżący ukończył 75 rok życia z dniem [...] listopada 2006 r., niemniej na tym zakończył gromadzenie materiału dowodowego, który winien odzwierciedlać przyjęty stan faktyczny. Trudno zdaniem Sądu, stwierdzić, iż źródłem takiego stanu faktycznego jest pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2010 r. Pismo to nie zostało bowiem sporządzone w indywidualnej sprawie skarżącego, ma charakter ogólny i zostało wystosowane przez ZUS w odpowiedzi na wpływające wnioski o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Zakład wyjaśnia w nim, iż w sytuacjach jasno określonych zdarzeń prawnych, gdy osoby w danym roku kalendarzowym ukończą 75 lat życia organy administracyjne powinny opierać się na obowiązujących w tym zakresie przepisach, a tylko w sytuacjach wątpliwych zwracać się o udzielenie informacji. Zakład z urzędu przyznaje dodatek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym osoby kończą 75 lat życia. W ocenie Sądu pismo, które stało się dla organu pierwszej instancji podstawą do stwierdzenia, iż skarżącemu przyznany już został dodatek pielęgnacyjny, nie może być źródłem takiego ustalenia. Organ opierając się na nim przyjął, iż przypadek skarżącego należy zakwalifikować, jak to określił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, do jasno określonych zdarzeń prawnych. Jednakże wątpliwości budzi na jakiej podstawie organ przyjął takie ustalenie, jeżeli nawet nie zwrócił się do skarżącego o potwierdzenie, czy przyznany mu został dodatek pielęgnacyjny, a jeżeli tak, to od kiedy. Organ nie wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o nadesłanie stosownych informacji. Zdaniem Sądu okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego nie można wyprowadzić z treści pisma ZUS, któremu nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego. Organ powinien ustalić, czy wydana została przez ZUS decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Potwierdzenie, czy danej osobie przysługuje świadczenie wynikające z przepisów ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także ustalenie, jakie są składniki tego świadczenia, a w szczególności czy świadczenie to obejmuje także dodatek pielęgnacyjny, powinno opierać się przede wszystkim na decyzji wydanej na podstawie tej ustawy. Nie jest zatem wystarczające oparcie się na ogólnej, nieskonkretyzowanej informacji, zawartej w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że Zakład z urzędu przyznaje dodatek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym osoby kończą 75 lat życia, w sytuacjach jasno określonych zdarzeń prawnych. Pismo to nie jest w jakikolwiek sposób wiążące dla organów prowadzących postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, w odróżnieniu od decyzji, która konkretyzowałaby uprawnienie strony do dodatku pielęgnacyjnego. A skoro tak, to zdaniem Sądu w pełni uprawnione jest stwierdzenie, iż rozstrzygniecie organu w powyższym zakresie było co najmniej przedwczesne i z pewnością nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy. W tej sytuacji organy administracji publicznej obu instancji naruszyły podstawowe zasady procesowe, sprecyzowane w przepisach art. 7, art. 77 §1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ocenie Sądu organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wypracowane stanowisko doktryny i judykatury nie pozostawia wątpliwości, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ww. ustawy, uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ww. ustawy decyzji przyznającej świadczenie. Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 32 ww. ustawy, jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc – z mocą od wydania decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. W wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r. (I OSK 535/08) Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie orzekał w sprawie, w której przyznano świadczenie na określony, zamknięty czas (jednego roku). Istotna jest jednak ta część rozważań, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu, przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji według NSA zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 tej ustawy nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. W ocenie Sądu nie było również uprawnione przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 163 k.p.a., a to z tego względu, że przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które – jako przepisy prawa materialnego – winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne. Z tych względów Sąd Wojewódzki orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: – art. 1 ustawy z dnia 25 1 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego; – art. 32 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca wyraźnie i jasno określił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem nie jest dopuszczalna, w przypadku otrzymania informacji o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego, zmiana decyzji ostatecznej jedynie ex nunc, pozostawiając możliwość w pewnym okresie czasu jednoczesnego pobierania tych świadczeń, a zachodzi konieczność i obowiązek zmiany decyzji z mocą wsteczną; – art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 163 k.p.a. przez błędną wykładnię, bowiem norma ta jest typowym przykładem przepisu szczególnego dającego podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, powołanie tych norm w podstawie prawnej nie jest żadnym uchybieniem; – art. 32 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 i .art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem skoro przyznano świadczenie na czas nieokreślony to nie było żadnych przeszkód do zmiany decyzji ostatecznej, gdyż występuje ona w obrocie prawnym. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego czy też jego oceny, gdyż bezspornym jest, iż stronie skarżącej od dnia 1 listopada 2006 r. przysługuje dodatek pielęgnacyjny, jak i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania; – art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, będącej kompilacją różnych poglądów, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania; – art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania; – art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem nie było przeszkód do dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z datą wsteczną. Zdaniem Kolegium stwierdzenie Sądu jest po pierwsze – zbyt daleko idące, po drugie – nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu normy zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r., po trzecie – cel ustawodawcy przy wprowadzaniu tej normy był jasny i nie przystaje do zmienionego począwszy od 2008 r. orzecznictwa sądów administracyjnych, po czwarte – w konkretnym przypadku świadczenie jest przyznane na czas nieokreślony, po piąte – pogląd Sądu jest sprzeczny wewnętrznie, a po szóste – pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem normy prawa materialnego, a więc art. 16 ust. 6 u.ś.r. Podniesiono, że przyjmując pogląd Sądu, strona skarżąca powinna otrzymywać oba świadczenia, tj. zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny do dnia [...] września 2011 r., mimo że ustawodawca wyklucza taką możliwość. Zastrzeżono przy tym, że nie jest możliwym wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu w sytuacji, gdy wydano decyzję o przyznaniu świadczenia na czas nieokreślony i decyzja ta pozostanie w obrocie prawnym. Zaznaczono, że orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stosowania normy zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r. w sposób ewidentny ewoluowało i do II połowy 2008 r. sądy nie kwestionowały możliwości wydania decyzji zmieniającej z mocą wsteczną. Zdaniem Kolegium norma zawarta w art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowi normę szczególną i istotą jej wprowadzenia do systemu prawnego było umożliwienie organom administracji dokonania zmiany (lub uchylenia) decyzji ostatecznej nie od dnia wydania decyzji zmieniającej (uchylającej), lecz od dnia zaistnienia sytuacji uzasadniającej zmianę mającą wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Dokonana przez Sąd błędna wykładnia art. 32 ust. 1 u.ś.r. prowadzi jednocześnie do błędnej wykładni art. 16 ust. 6 i art. 24 ust. 4 u.ś.r. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano, że wbrew ocenie Sądu pismo ZUS z 19 stycznia 2010 r. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., a nadto wyraźnie dowodzi, że organ II instancji usiłował uzyskać od ubezpieczyciela indywidualne rozstrzygnięcie co do przyznanych dodatków pielęgnacyjnych, ale ubezpieczyciel odesłał wnioski. Zdaniem Kolegium, kwestia uzyskania przez skarżącego prawa do dodatku pielęgnacyjnego nie jest sporna, a w skardze fakt ten nie został zakwestionowany. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd uzasadnił swoje stanowisko schematycznie i wybiórczo, nie odniósł się do faktu, że decyzja o przyznaniu świadczenia nadal występuje w obrocie prawnym oraz do kwestii nienależnie pobranego świadczenia. W wyroku nie ma też żadnych wskazań co do dalszego postępowania. Nie jest w konsekwencji wiadomym, czy organ administracji powinien zmienić (uchylić) decyzję ostateczną o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, oraz z jaką datą; czy pobierany dotychczas zasiłek jest świadczeniem nienależnie pobranym; czy należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Kolegium, jeżeli w ocenie Sądu Wojewódzkiego zachodziły wątpliwości od kiedy strona skarżąca nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego, to nie było przeszkód do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M. O. wniósł o jej oddalenie i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów objętych podstawą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – stwierdzić należy, że okazały się niezasadne. Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki w sposób uprawniony uznał, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia okoliczności mającej zasadnicze znaczenie w sprawie. Mianowicie w świetle przepisów, stanowiących podstawę prawną decyzji z [...] września 2011 r., ustaleniu podlegał fakt ukończenia przez stronę 75 roku życia oraz to, czy faktycznie przyznany jej został dodatek pielęgnacyjny i w jakim okresie. O ile kwestia wieku skarżącego została wyjaśniona, to okoliczność przyznania dodatku pielęgnacyjnego nie została właściwie zbadana. Wprawdzie art. 16 ust. 6 u.ś.r. stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, to w rozpatrywanym przypadku istotne znaczenie miała okoliczność nie tylko powstania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, lecz fakt przyznania stronie tego świadczenia. Zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że brak było podstaw dowodowych do przyjęcia w niniejszej sprawie, iż faktycznie od 1 listopada 2006 r. przyznany został skarżącemu dodatek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem przez niego 75 roku życia. W szczególności nie było wystarczającym środkiem dowodowym pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 stycznia 2010 r., nawet przy uznaniu, że stanowi ono dokument urzędowy. Trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że w sytuacji, w której skarżący nie potwierdził przyznania mu dodatku pielęgnacyjnego, rzeczą organu było podjęcie skutecznych czynności wyjaśniających, które w sposób kategoryczny doprowadziłyby do ustalenia czy i od jakiej daty skarżący otrzymuje dodatek pielęgnacyjny. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki powinien w stwierdzonym stanie sprawy skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. i przeprowadzić dowody uzupełniające. Zauważyć bowiem należy, że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono żadnego dowodu, mogącego służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. to właśnie akta administracyjne stanowią podstawę orzekania w postępowaniu sądowym, co wynika z funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny. Celem zatem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Jak wyraźnie stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu trudno byłoby mówić o dowodach "uzupełniających", skoro organy administracyjne nie zgromadziły materiału dowodowego koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji Sąd Wojewódzki miał podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. Jako nietrafne należało również ocenić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Sąd Wojewódzki kontrolując legalność wydanych w sprawie decyzji stwierdził, że organy orzekające dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 32 ust. 1 u.ś.r., co skutkowało zmianą decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego z mocą wsteczną. Wskazując na ukształtowany kierunek orzeczniczy Sąd Wojewódzki zaznaczył, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 cyt. ustawy, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o zmianie wysokości świadczenia czy też okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie na przyszłość. W sytuacji natomiast, gdy upłynął okres na jaki świadczenie przyznano, zastosowanie może mieć tylko instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Uwzględniając niejednolitość poglądów na tle wykładni przepisu art. 32 ust. 1, zauważyć jednocześnie należy, że stanowisko przyjęte przez Sąd Wojewódzki znajduje oparcie w dominującym aktualnie kierunku orzeczniczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11). Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyjęta przez Sąd Wojewódzki interpretacja art. 32 ust. 1 u.ś.r. nie narusza innych przepisów ustawy, w szczególności przepisu art. 16 ust. 6 u.ś.r. Z wywodu zawartego w zaskarżonym wyroku nie wynika bowiem, jak to przyjął autor skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wykluczając możliwość orzekania o zmianie decyzji z mocą wsteczną dopuszcza możliwość jednoczesnego pobierania przez stronę w oznaczonym, minionym okresie dwóch świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Właściwe rozumienie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd Wojewódzki prowadzi do wniosku, że w przypadku świadczenia bezterminowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, znaleźć powinna zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Rzeczą organu administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc zastosowanie wskazanej powyżej wykładni art. 32 ust. 1 u.ś.r. Trudno zgodzić się z zarzutem kasacyjnym, że w uzasadnieniu wyroku brak jest wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem wyraźnie jakich uchybień proceduralnych i naruszenia w zakresie prawa materialnego dopuściły się organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje i wskazał na obowiązek wyeliminowania ujawnionych błędów. Właściwa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie powinna budzić wątpliwości jakie wskazania Sądu Wojewódzkiego są wiążące dla organów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zaznaczyć należy, że wytyczne, które Sąd ma obowiązek sformułować w wyroku mają na celu umożliwienie organowi administracji usunięcia wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił kontrolowane decyzje. Obowiązkiem Sądu jest też wyznaczenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie, co nie oznacza wskazania, jakiej treści rozstrzygnięcia mają być podjęte przez organ administracji. Zgodzić się natomiast należało z autorem skargi kasacyjnej, że nie było wadliwością decyzji organu pierwszej instancji powołanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 163 k.p.a. Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.