II GSK 1881/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 208/11 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem, wydanym po rozpoznaniu skargi P. S. (dalej: skarżący), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: P. S. oraz M. M. (dalej: uczestnik postępowania) złożyli do Ministra Sprawiedliwości – za pośrednictwem Prezesa Sądu Apelacyjnego w R. – wnioski o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w J.. Zarówno skarżący, jak i uczestnik postępowania spełniali wymogi formalne wymienione w art. 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm., dalej: u.k.s.e.). Na podstawie akt zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego Minister Sprawiedliwości ustalił, iż M. M. (dalej: uczestnik postępowania) ukończył w 2004 r. na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie wyższe studia prawnicze z wynikiem dobrym, uzyskując tytuł magistra. Od kwietnia 2005 r. do października 2005 r. pracował w kancelarii Komornika Sądowego w R. jako stażysta. Następnie od października 2005 r. do grudnia 2007 r. był zatrudniony w tej samej Kancelarii jako aplikant komorniczy. Po odbyciu aplikacji komorniczej, zdał egzamin komorniczy w dniach [...] października i [...] listopada 2007 r. na ocenę dobrą. Decyzją Prezesa Sądu Apelacyjnego w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. został powołany na stanowisko asesora komorniczego. P. S. ukończył w 2000 r. na Uniwersytecie Marii Curie – Skłodowskiej w Lublinie, Filia w Rzeszowie, wyższe studia prawnicze z wynikiem dostatecznym, uzyskując tytuł magistra. Od dnia [...] lipca 2001 r. do dnia [...] lipca 2005 r. pracował w kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w N.. Po odbyciu aplikacji komorniczej, w dniach [...] października i [...] listopada 2003 r. zdał egzamin komorniczy na ocenę dostateczną. Decyzją Prezesa Sądu Apelacyjnego w R. z dnia [...] stycznia 2004 r. został powołany na stanowisko asesora komorniczego. W okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. był zatrudniony w kancelarii Komornika Sądowego w K., a od dnia [...] lipca 2009 r. – w kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B., gdzie w okresie [...] sierpnia 2009 r. – [...] czerwca 2010 r. pełnił obowiązki zastępcy komornika. Od dnia [...] czerwca 2010 r. skarżący pozostaje zatrudniony w kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. jako asesor komorniczy. Na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w J. Rada Izby Komorniczej w R. rekomendowała skarżącego. Zdaniem organu samorządu komorniczego, zawartym w uchwale Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., P. S. okazał się właściwszym niż M. M. kandydatem na to stanowisko. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący podniósł m.in., że posiada ponad 6 i pół roku stażu pracy na stanowisku asesora komorniczego. W tym okresie pełnił wielokrotnie przez okres prawie 15 miesięcy obowiązki zastępcy komornika, przy czym przez okres prawie 9 miesięcy – jako stały zastępca komornika, który przeszedł na emeryturę - samodzielnie prowadził kancelarię komorniczą przy Sądzie Rejonowym w B.. Przekazanie kancelarii nowopowołanemu komornikowi odbyło się bez zastrzeżeń. Skarżący uznał, że jest lepiej przygotowany do pełnienia funkcji komornika, niż kontrkandydat. Podniósł także, że zamieszkuje w J., co powoduje że zna doskonale miasto, jak i miejscowości położone na obszarze objętym rewirem komorniczym. M. M. nie zajął stanowiska. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Sprawiedliwości powołał M. M. na stanowisko Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w J. oraz odmówił powołania skarżącego na to stanowisko. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Wskazał, że w obrębie trzech obligatoryjnych przesłanek wymienionych w art. 10 ust. 1 u.k.s.e. można dokonywać wartościowania poziomu ich spełnienia. Uczestnik postępowania na wyższym poziomie spełnił dwie z nich: w zakresie oceny ukończenia studiów oraz oceny z egzaminu komorniczego. Natomiast skarżący legitymuje się dłuższym stażem pracy na stanowisku asesora komorniczego. Organ nie podzielił poglądu skarżącego, że skarżący posiada lepsze doświadczenie zawodowe, gdyż przed powołaniem na stanowisko komornika pracował w kancelarii komorniczej przez okres ponad 5 i pół roku, w tym ponad 28 miesięcy na stanowisku asesora komorniczego, pełnił także funkcję zastępcy komornika, choć ta okoliczność nie jest ustawową przesłanką powołania na komornika. Co do braku podstaw porównywania ocen ukończenia studiów, Minister wskazał, że opierał się jedynie na dyplomach jako dokumentach wykazujących obligatoryjne ukończenie wyższych studiów prawniczych. Odnośnie do opinii Rady Izby Komorniczej w R. organ podniósł, że żaden przepis ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie wiąże Ministra jej treścią. Odnosząc się do argumentacji w zakresie nieposzlakowanej opinii, Minister stwierdził, że cecha ta nie podlega wartościowaniu; cechę taką kandydat posiada albo nie. Z kolei odwoływanie się przez skarżącego do innych decyzji Ministra Sprawiedliwości pozostawało bez znaczenia, gdyż każda dotyczyła innych stanów faktycznych, a przedmiotem niniejszego postępowania nie jest analiza innych, wcześniejszych rozstrzygnięć organu. W ocenie organu decyzja o obsadzie stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w J. została podjęta po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (zgromadzonego prawidłowo w oparciu o art. 12 u.k.s.e.) oraz zgodnie z przepisami prawa, a w wyborze właściwej osoby organ kierował się interesem społecznym i słusznym interesem stron, przemawiającym za tym, aby na stanowisko komornika sądowego, będącego funkcjonariuszem publicznym, wyposażonym we władcze uprawnienia, powołać osobę o wyższych kwalifikacjach. Według reguły wynikającej z art. 62 k.p.a. organ był uprawniony do prowadzenia jednego postępowania, jeżeli w sprawach istniał ten sam stan faktyczny, ta sama podstawa prawna i właściwy był ten sam organ administracji publicznej. Decyzja natomiast zawierała wszelkie elementy niezbędne przewidziane przez art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2000 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że kontrola decyzji w sprawie odmowy powołania skarżącego na stanowisko komornika wiąże się z równoczesną kontrolą decyzji w sprawie powołania na nie uczestnika postępowania. WSA wskazał, że decyzje w sprawie powołania komornika sądowego są decyzjami podejmowanymi w sferze uznania administracyjnego, które mogą zostać uchylone przez sąd administracyjny w wypadku stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, takie uchybienia miały miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nieprawidłowym było poprzestanie – jak uczynił to organ – na kryterium ocen uzyskanych przez skarżącego i uczestnika z ukończenia studiów prawniczych i egzaminu komorniczego, z pominięciem pozostałych elementów stanu faktycznego, które przy decydowaniu o wyborze winny być uwzględnione, gdyż mogły na ten wybór wpłynąć, tj. z pominięciem oceny dotychczasowej pracy stron na zajmowanych stanowiskach asesorskich przez okres poprzedzający wybór. Jak wskazał Sąd, praca ta wiąże się bezpośrednio z czynnościami, które wykonuje komornik i pozwala w dużym stopniu zweryfikować w praktyce predyspozycje i umiejętności merytoryczne kandydata na komornika. Wobec tego, oceny z ukończenia studiów i egzaminu komorniczego, żeby mogły stanowić miarodajny i wystarczający element porównania kwalifikacji i przydatności stron na sporne stanowisko, musiałyby zostać wystawione w co najmniej zbliżonych co do czasu i miejsca okolicznościach faktycznych, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Następnie Sąd wskazał, że skoro porównanie ocen stron, które organ przyjął za przesłankę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest wystarczającym kryterium wyboru, tak ważne znaczenie przypisać należy praktycznej weryfikacji tych kwalifikacji w toku wykonywania przez strony obowiązków asesorskich. W ocenie Sądu, wydając decyzje organ winien mieć na uwadze analizę zatrudnienia kandydatów na stanowisku asesora, w tym charakter wykonywanych czynności i ich wyników, gdyż pozwalają one na obiektywizację oceny przydatności kandydatów w kontekście wymogów stanowiska, które chcą objąć. W tym celu należy uwzględnić opinie zawodowe o kandydatach sporządzone przez komorników, u których byli zatrudnieni, protokół wizytacji kancelarii komorniczej w B. przeprowadzonej przez sędziego wizytatora w okresie, gdy zastępstwo komornika sprawował skarżący przez okres 10 miesięcy. Sąd wskazał, że podejmując decyzję uznaniową, organ obowiązany jest zbadać wszystkie elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, bez względu na to, który z nich może rozstrzygnięcie determinować i wyciągnąć z tego badania odpowiednie wnioski. W rozpatrywanej sprawie należało poddać analizie okoliczność, że skarżący legitymuje się dłuższym doświadczeniem w pracy asesora komorniczego niż uczestnik, w tym na stanowisku zastępcy komornika, oceny uzyskane ze studiów prawniczych i z egzaminu komorniczego, kwalifikacje stwarzające prognozę najlepszego wykonywania funkcji komornika, podnoszenie kwalifikacji przez obu kandydatów, w tym uczestniczenie w szkoleniach zawodowych. WSA uznał, że organ poprzestał na porównaniu kandydatów w zakresie ocen ze studiów i z egzaminu zawodowego, które miały być obiektywnym miernikiem przydatności do zawodu, przy jednoczesnym pominięciu szczegółowej oceny ich zawodowego doświadczenia oraz przebiegu stażu asesorskiego. Sąd wskazał, że na materiał dowodowy składają się również opinie organu samorządu komorniczego, wydane w trybie art. 11 ust. 3 u.k.s.e., w których Rada Izby Komorniczej w R. rekomendowała skarżącego jako właściwego kandydata na sporne stanowisko. Mimo tego, że Minister nie jest związany treścią uchwały, powinien ją rozważyć w kontekście pozostałych materiałów sprawy. Co do nierozważenia przez organ cechy nieposzlakowanej opinii, Sąd wskazał, że należy to kryterium pojmować jako zachowanie polegające na poszanowaniu, przestrzeganiu prawa i dające gwarancję zgodnego z prawem wykonywania czynności komorniczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez błędne przedstawienie przez Sąd stanu sprawy niezgodnie z treścią decyzji, w tym w szczególności pominięcie najistotniejszych powodów rozstrzygnięcia organu, a także przyjęcie, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, stwierdzeń skarżącego, przypisując decyzjom nieistniejące uchybienia oraz niewskazanie, które przepisy prawa materialnego bądź procesowego zostały naruszone; - art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) poprzez zastosowanie przy kontroli decyzji kryterium słuszności, a nie kryterium zgodności z prawem; - art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd, że organ administracji naruszył prawo i niewskazaniu, którym przepisom uchybiono; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 p.p.s.a. i art. 10 i 12 u.k.s.e. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż organ naruszył prawo niedokonując wyczerpujących ustaleń dotyczących pracy stron na stanowiskach asesorskich, stażu pracy, pełnienia zastępstwa komornika oraz rekomendacji rady izby komorniczej, pomimo że przepisy prawa materialnego nie przewidują ani obowiązku ich wykazania przez strony postępowania, ani nie wskazują jako obligatoryjnych przesłanek powołania na stanowisko komornika sądowego; - art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 76 k.p.a. poprzez kwestionowanie mocy dowodowej świadectw potwierdzających zdanie egzaminu komorniczego oraz dyplomów ukończenia studiów w części dotyczących ocen; - art. 141 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, które nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, które nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Szczegółowa argumentacja na poparcie zarzutów została przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jest ona środkiem zaskarżenia, w ramach którego można zarzucić jedynie naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. – wadliwego sporządzenia uzasadnienia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą tego przepisu nie można natomiast zwalczać dokonanych przez sąd I instancji ocen i stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa. W rozpoznawanej sprawie zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ kasator nie wskazał, że uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub było sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Zarzucana w skardze kasacyjnej ocena ustaleń organu dokonana przez Sąd I instancji nie może być traktowana jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że kasator w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej powiązał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z szeregiem innych przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 76 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że WSA nie przeprowadzał postępowania dowodowego, w toku którego "zakwestionował moc dowodową świadectw potwierdzających zdanie egzaminu komorniczego oraz dyplomów ukończenia studiów w części dotyczącej ocen", lecz ocenił przeprowadzone przez organ postępowanie, w efekcie czego doszedł do wniosku, że Minister Sprawiedliwości nie rozważył w pełni okoliczności sprawy. Należy uznać, że organ pobieżnie przeanalizował dowody zgromadzone w sprawie, ograniczając się jedynie do porównania ocen na dyplomach ukończenia studiów i świadectwach potwierdzających zdanie egzaminu komorniczego. Dowody te mają wpływ na wynik sprawy, jednak nie mogą być one rozważane w oderwaniu od pozostałych okoliczności sprawy, których organ nie zbadał. Należy podkreślić, że kandydaci, stosownie do przepisu art. 12 ust. 1 u.k.s.e., do wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego, oprócz dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek wynikających z art. 10 u.k.s.e., mogą dołączyć opinie, świadectwa i zaświadczenia. Takie dodatkowe dokumenty stanowią dowody w sprawie, więc jako takie powinny więc zostać wzięte pod uwagę przez organ w toku wydawania decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pomimo tego, iż opinia Rady Izby Komorniczej w R. nie jest wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości, powinna być ona oceniona w kontekście pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, co nie zostało dokonane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe zagwarantowałoby dogłębne zbadanie spełnienia przez kandydatów przesłanek powołania na stanowisko komornika sądowego. Wobec powyższego, w ten sposób postawiony zarzut okazał się niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepisy te określają zakres przedmiotowy postępowania, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny może zatem go naruszyć, wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji), bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Skoro Sąd I instancji rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych przez ustawę ustrojową i zastosował środki prawne ustawą przewidziane, to nie ma podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Twierdzenie kasatora, że Sad I instancji zastosował "kryterium słuszności" nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym zarzuty te nie są zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. WSA w wyroku w sposób jasny wskazał, co powinien rozważyć organ ponownie rozpoznając sprawę. Sąd skupił się w tych rozważaniach na podkreśleniu, w jaki sposób organ powinien zbadać sytuację skarżącego i kontrkandydata na stanowisko komornika – tj. w kontekście dowodów w postaci uchwały Rady Izby Komorniczej w R., protokołu wizytacji kancelarii komorniczej w B., opinii zawodowych o kandydatach (vide str. 12, 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wobec powyższego, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.