I OSK 128/22

SENTENCJA Dnia 9 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 385/21 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 października 2021 r. oddalił skargę B. S.(Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany (punkt 1 wyroku) i orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu (punkt 2 wyroku). Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w części, to jest co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie1 zarzucając mu : 1. naruszenie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020, poz 111, dalej : “ustawa o świadczeniach rodzinnych") poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji materialnej Skarżącej; 2. naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca pobrała nienależne świadczenia w sytuacji braku po stronie świadczeniobiorcy świadomości o wystąpieniu takich okoliczności; 3. naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca była zobowiązana do niezwłocznego poinformowania organu o otrzymaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, a w konsekwencji, uznania, że pobrała świadczenie nienależne; 4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia; 5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżąca wykazała, iż po jej stronie nie było świadomości nienależnie pobieranego zasiłku oraz złej wiary; Skarżąca na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do pkt. 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do pkt. 1 i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium z [...] lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] stycznia 2021 r. i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu przed Sądem II Instancji, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie: Prezydenta Miasta Ł. (Prezydent) przyznał Skarżącej decyzją z [...] maja 2019 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do [...] marca 2020 r. Zasiłek ten przyznany został po rozpoznaniu wniosku Skarżącej z [...] kwietnia 2019 r., do którego dołączone zostało orzeczenie z [...] marca 2019 r., o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym do [...] marca 2020 r. Decyzją z [...] maja 2020 r. Prezydent zmienił decyzję z [...] maja 2019 r. przyznając Skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu [...] maja 2020 r. wydane zostało kolejne orzeczenie, ustalające Skarżącej znaczny stopień niepełnosprawności do [...] maja 2021 r., które stało się prawomocne [...] czerwca 2020 r. Skarżąca kolejny wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożyła [...]grudnia 2020 r. Zasiłek ten został jej przyznany na decyzją z [...] grudnia 2020 r. na okres od [...] października 2020 r. do [...] maja 2021 r. W okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] października 2020 r. wypłacono Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 863,36 zł (4 miesiące x 215,84 zł = 863,36 zł). Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Prezydent uznał za nienależnie pobrane świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 215,84 złotych miesięcznie za okres od [...] lipca 2020 r. do [...] października i zobowiązał Skarżącą do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawą faktyczną było ustalenie, że Skarżąca zobowiązana do powiadomienia organu I instancji o uzyskaniu nowego orzeczenia nie uczyniła tego. Organ I instancji nie wiedząc o wydaniu nowego orzeczenia, a w konsekwencji o wygaśnięciu z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2020 r. decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dalej wypłacał to świadczenie do [...] października 2020 r. W ocenie organów obu instancji zaistniały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych i ich zwrocie z ustawowymi odsetkami za zwłokę, ponieważ Skarżącej, pomimo okoliczności powodujących utratę z mocy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organ I instancji wypłacił świadczenie rodzinne w kwocie 863,36 zł, za okres lipiec-październik 2020r. (4 miesiące x 215,84 zł/miesiąc = 863,36 zł). Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni ustalenia faktyczne dokonane przez organy i ich ocenę prawną. Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Co do zasady przy tak sformułowanych zarzutach odnieść się należy w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawy ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga wcześniejszego odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, od ich prawidłowej wykładni zależy bowiem zakres postępowania dowodowego. Skarżąca kasacyjnie podkreślała, że nieprzekazanie organowi niezwłocznie nowego orzeczenia nie wypełnia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie stanowi zmiany mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w tym na ich wysokość w rozumieniu art. 25 ust. 1 tejże ustawy. Przywołany przez Skarżącą art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń. Zasiłek pielęgnacyjny, jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, jest świadczeniem przyznawanym na wniosek osoby zainteresowanej. Oznacza to, że organy przyznając go nie mogą działać z urzędu, zobligowane są do oczekiwania na inicjatywę zainteresowanego podmiotu. Jeżeli wniosek nie zostanie złożony – nie ma możliwości przyznania i wypłacenia zasiłku. Zasiłki pielęgnacyjne, jako świadczenia uzależnione od niepełnosprawności, ustalane są na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt przyznania Skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego do [...] maja 2020 r. to jest na okres obowiązywania wydanego jej orzeczenia o niepełnosprawności. Z uwagi na pandemię, na mocy art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., dalej "ustawa z 2 marca 2020 r.") przedłużona została ważność orzeczeń o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis był podstawą wydania decyzji zmieniającej, którą przedłużono wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego Skarżącej na skutek jej wniosku z [...] kwietnia 2019 r. Zgodnie z decyzją zmieniającą z [...] maja 2020 r, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przedłużone zostało na okres do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności było okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczenia, które przyznane zostało Skarżącej. Z chwilą wydania tego orzeczenia wygasało bowiem uprawnienie przyznane Skarżącej na mocy decyzji zmieniającej z [...] maja 2020 r. Wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności stanowiło zatem okoliczność powodującą ustanie prawa do świadczenia rodzinnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten nie był jednak stosowany przez organy, również Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się co do jego wykładni oraz zastosowania w niniejszej sprawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera argumentów pozwalających Sądowi kasacyjnemu na ustosunkowanie się do niego. W konsekwencji zarzuty objęte 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. W punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca wymieniła naruszone w jej ocenie przez Sąd pierwszej instancji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na istotne cechy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w decyzji zmieniającej wskazano wprost, że "w przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w celu kontynuacji wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, należy wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do ww świadczenia". W decyzji tej wskazano również, że w przypadku uzyskania nowego orzeczenia Skarżąca jest zobowiązana do niezwłocznego poinformowania o tym fakcie Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. Informacje te uznać należy za poinformowanie Skarżącej, że uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności skutkuje utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego na podstawie decyzji zmieniającej z [...] maja 2020 r. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organy co do tego, że Skarżąca została prawidłowo poinformowana o obowiązku zwrócenia się z kolejnym wnioskiem o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego po otrzymaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 6 k.p.a. uznając, że organy działały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 8 k.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne, Skarżąca nie wskazała który konkretnie przepis (§ 1 czy też § 2 przywołanego przez nią artykułu ) został naruszony. Uwzględniając treść decyzji z [...] maja 2020 r. w której wprost wskazano jakie obowiązki wiążą się z uzyskaniem nowego orzeczenia nie można przypisać organom naruszenia tego przepisu a tym bardziej, nie można zarzucić sądowi pierwszej instancji, że postąpił wadliwie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków sądów administracyjnych wyjaśnić należy, że zostały one wydane w odmiennych stanach faktycznych niż zaistniały w niniejszej sprawie. Wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2019 r. IV SA/Wr 245/19 dotyczył sytuacji, w której organy zarzuciły uprawnionemu, że nie poinformował o zmianie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę a jednocześnie pominęły zmianę składu rodziny. Rozważania zawarte w wyroku NSA z 27 października 2010 r. I OSK 981/10 dotyczyły sporu, czy osoba uprawniona wprowadziła w błąd organy co do faktu przysługiwania jej dodatku pielęgnacyjnego, co wyłączało możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, czyli zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Podstawę prawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowił inny przepis, to jest art. 30 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Przyczyną dla której uznano świadczenie wypłacone Skarżącej za okres od lipca do października 2020 r. za nienależnie pobrane nie było bowiem wprowadzenie organu w błąd przez Skarżącą, ale nie poinformowanie o okoliczności mającej znaczenie dla prawa do świadczenia. Końcowo wyjaśnić należy, że Sąd nie naruszył art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczeniu terminu płatności albo rozłożeniu na raty może zostać wydana na wniosek osoby zobowiązanej do zwrotu po ostatecznym ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że w niniejszej sprawie organy obu instancji wskazywały Skarżącej na możliwość wystąpienia z takim wnioskiem. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące stanu zdrowia Skarżącej i jej sytuacji majątkowej mogłyby być rozważane właśnie w sprawie będącej następstwem wniosku o umorzenie należności prowadzonej na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołany został również art. 69 Konstytucji. Jak jednak wynika z niego, zasady udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym przez władze publiczne regulują ustawy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje jakie świadczenia przysługują m.in. osobom niepełnosprawnym, przewiduje jednak również warunki, które muszą zostać spełnione dla ich przyznania. Wydanie na podstawie przepisów ustawy decyzji uznającej świadczenia za nienależnie pobrane nie może zostać uznane za naruszenie art. 69 Konstytucji. Podsumowując wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oddalając skargę. Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i uznał, że nie narusza ona prawa. Stanowiska tego nie podważyły argumenty podniesione w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.