I GSK 731/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka- Szpringer Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 457/09 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku statystycznego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., pomimo wpisu do rejestru podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji INTRASTAT w przywozie za okresy sprawozdawcze listopad, grudzień 2007 r., nie wywiązała się z obowiązku sprawozdawczego i nie dokonała zgłoszenia INTRASTAT. Pismami z dnia [...] lutego 2008 r., [...] marca 2008 r. oraz pismem z [...] maja 2008 r., które doręczono w dniu [...] maja 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w W. upomniał P. Sp. z o.o. o konieczności dokonania zgłoszenia INTRASTAT w przywozie za okres listopad, grudzień 2007 r. Wszystkie pisma zawierały pouczenia o konieczności dokonania przedmiotowego zgłoszenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z niewywiązaniem się z obowiązku dokonania zgłoszenia INTRASTAT w przywozie za okresy sprawozdawcze: listopad, grudzień 2007 r. w łącznej kwocie 6000 zł po trzykrotnym upomnieniu. W dniu [...] sierpnia 2008 r. P. Sp. z o.o. złożyła przedmiotowe zgłoszenie INTRASTAT. Dyrektor Izby Celnej w W. a dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał decyzję, którą nałożył na P. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 6000 zł za niewykonanie obowiązku statystycznego za dwa okresy sprawozdawcze wyjaśniając, że wartość dokonanych przez P. Spółkę z o.o. przywozów w 2006 r. z państw będących członkami Wspólnoty przekroczyła ustaloną i ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na 2007 r. wartość progu statystycznego w przywozie, dlatego też Spółka ta winna dokonać zgłoszenia INTRASTAT. Wskazał też, że stosownie do art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego, na osobę zobowiązaną, która pomimo trzykrotnego pisemnego upomnienia nie dokonała zgłoszenia INTRASTAT, organ celny może nałożyć karę pieniężną w wysokości 3000 zł za każdy okres sprawozdawczy i właśnie na podstawie tego przepisu nałożono karę pieniężną w wysokości 6000 zł na Spółkę z o.o. P. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. P. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości, twierdząc, że kara wynikająca z art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego ma charakter dyscyplinujący i nie może być nakładana po dokonaniu zgłoszenia INTRASTAT. Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że już od lutego 2008 r. rozpoczęta została wobec P. Sp. z o.o. procedura upominawcza. Postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało wszczęte po prawie półrocznym okresie wysyłania upomnień, co wskazuje, że celem było doprowadzenie do wykonania ciążącego na Spółce obowiązku złożenia deklaracji. Jednakże w związku z wyczerpaniem okoliczności zastosowania normy art. 101 ustawy Prawo celne obciążenie Spółki karą pieniężną było całkowicie uzasadnione. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, Sąd uznał, że decyzjami tymi naruszony został art. 101 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) Sąd podzielił prezentowane przez P. Sp. z o.o. stanowisko w zakresie interpretacji tego przepisu, uznając tym samym przedstawioną przez organy celne ocenę prawną za błędną. Zważywszy na konstrukcję tego przepisu, Sąd stwierdził, że stosując go organ działa w granicach uznania administracyjnego w zakresie decydowania o samym nałożeniu kary pieniężnej. Sąd nie podzielił prezentowanej przez organy celne opinii, iż określona przepisem art. 101 Prawa Celnego sankcja winna być zastosowana w zaistniałym w sprawie przypadku, to znaczy po wykonaniu przez Spółkę obowiązku, jako że ma ona charakter dyscyplinujący. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w W. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne przez wadliwe uznanie, iż nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w tym przepisie dotyczy wyłącznie sytuacji niedokonania zgłoszenia statystycznego, a nie niedokonania go w określonym terminie oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przywołanie i oparcie się Sądu I instancji na niewłaściwej podstawie prawnej, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia mimo uznania, iż przepisy wykonawcze do art. 101 Prawa celnego są z ustawą niespójne, niewskazanie tych przepisów, niewyjaśnienie jaki jest zakres tej niespójności i jaki wpływ okoliczność ta miała na zaskarżone rozstrzygnięcie - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazań sądu co do dalszego postępowania w sprawie - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację przepisów prawa materialnego (art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego) co skutkuje błędną oceną prawną, zobowiązującą organ do jej uwzględnienia przy wydawaniu nowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego jednoznacznie wynika, iż na osobę zobowiązaną, która pomimo trzykrotnego pisemnego upomnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 za okres sprawozdawczy nie dokona zgłoszenia INTRASTAT – organ celny może nałożyć karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Przesłanką wszczęcia postępowania i nałożenia kary jest więc wyczerpanie toku postępowania, polegającego na upomnieniu osoby zobowiązanej przez organ celny, przypominaniu jej o obowiązku dokonania zgłoszenia w terminach wynikających z § 26 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie zgłoszenia INTRASTAT (Dz. U. Nr 89, poz. 846 ze zm.). Z przepisu tego nie wynika jednak, jak wywodzi to Sąd, iż uprawnienie organu celnego do nałożenia kary pieniężnej powiązane jest wyłącznie z bezczynnością. Według stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej brak sankcji za niedokonanie zgłoszenia ma swój kres po upływie 7 dni od dnia otrzymania przez zobowiązanego trzeciego upomnienia. Późniejsze dokonanie czynności wymaganej przez organ celny nie daje zobowiązanemu żadnych przywilejów, o ile organ celny skorzysta ze swego uprawnienia i zdecyduje się nałożyć karę pieniężną na "opornego" zobowiązanego. Postępowanie o nałożenie kary nie jest następnym stopniem przymuszenia zobowiązanego do wykonania zgłoszenia INTRASTAT lecz sankcją za brak działania zobowiązanego na etapie wezwań w drodze upomnień, zaś celem kary pieniężnej przewidzianej w art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego nie jest dalsze przymuszanie do wykonania zobowiązania lecz represja za to, że dotychczas osoba zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej ustawowego obowiązku. Dla wzmocnienia przedstawionej argumentacji w skardze kasacyjnej powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt III SK 31/04, Lex 103149) wskazując, że wywody w nim zawarte mają charakter uniwersalny jeśli chodzi o funkcję kary pieniężnej. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to według skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom sformułowanym w art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i wskazaniom wypływającym z orzecznictwa. Sąd I instancji, zarzucając organom celnym wadliwą interpretację art. 101 Prawa celnego, błędnie ocenił zakres ewentualnego naruszenia tego przepisu, bowiem składa się on z wielu jednostek redakcyjnych, a sprawa niniejsza dotyczy interpretacji wyłącznie ust. 1 pkt 1, zaś pozostałe zapisy tego artykułu nie zostały przez organ naruszone, ani nie były przedmiotem rozważań sądu. Brak precyzji we wskazaniu przepisu rzutuje na sytuację procesową skarżącego organu, który w skardze kasacyjnej ma obowiązek precyzyjnie wskazać podstawy skargi kasacyjnej. Brak wskazań co do dalszego postępowania powoduje, że trudno ustalić zakres związania oceną prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., jednakże z uwagi na to, że w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazany został art. 141 § 4 p.p.s.a. określający co powinno zawierać uzasadnienie wyroku, zasadnym będzie odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazującego wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego dotyczy wyłącznie sytuacji niedokonania zgłoszenia statystycznego. Powołany przepis stanowi, że na osobę zobowiązaną, która pomimo trzykrotnego pisemnego upomnienia, o którym mowa w art. 100 ust. 1, za okres sprawozdawczy nie dokonała zgłoszenia INTRASTAT – organ celny może nałożyć karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Art. 101 ust. 1 Prawa celnego skonstruowany jest w ten sposób, że organ stosując ten przepis działa w granicach uznania administracyjnego w zakresie decydowania o samym nałożeniu kary pieniężnej, nie ma natomiast możliwości miarkowania wysokości nałożonej kary, wynoszącej zawsze 3000 zł za okres sprawozdawczy wynoszący jeden miesiąc. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyjaśnienie jakimi kryteriami kierował się określając obowiązek, który może ale nie musi nałożyć. Wprowadzając unormowanie zawarte w art. 101 ust. 1 Prawa celnego, ustawodawca nie określił wprost kryteriów jakimi powinien kierować się organ administracji publicznej rozważając nałożenie kary pieniężnej. Uprawnione jest twierdzenie, że usytuowanie przepisu w rozdziale 8 Prawa celnego wskazuje, że podstawowe znaczenie w procesie jego stosowania mają okoliczności, do których wprost lub pośrednio odnoszą się unormowania zawarte w rozdziale 8. Słuszne zatem jest stanowisko organów celnych, że kryterium uznania stanowi brak jakichkolwiek reakcji zobowiązanego na czynności organu wymienione w art. 100 ust. 1 Prawa celnego. Przepisy te stanowią, że w przypadku niewykonania lub nieprawidłowego wykonania zgłoszenia INTRASTAT organ celny, nie więcej niż trzykrotnie, upomina pisemnie osobę zobowiązaną o konieczności złożenia zgłoszenia INTRASTAT lub dokonania korekty zgłoszenia już dokonanego. Rację zatem mają organy celne, że nałożenie kary pieniężnej może nastąpić dopiero po trzykrotnym upomnieniu zobowiązanego. Nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że nałożenie kary ma inny cel niż dyscyplinujący do złożenia zgłoszenia INTRASTAT. Art. 101 ust. 1 Prawa celnego nawiązuje do treści art. 100 ust. 1 i analiza tego przepisu wskazuje, że zarówno w momencie pierwszego, drugiego i trzeciego upomnienia sytuacja jest taka sama – zobowiązany nie wykonał obowiązku. Nałożenie kary jest kolejnym środkiem dyscyplinującym, który może być nałożony jeśli nadal utrzymuje się taki stan, że zobowiązany nie dokonał zgłoszenia INTRASTAT. W rozpatrywanej sprawie P. Sp. z o.o. dokonała takiego zgłoszenia, wprawdzie po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, jednak przed wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną. W tych okolicznościach, czyli wobec wykonania obowiązku statystycznego przez Spółkę, nałożenie kary było nieuzasadnione, a wszczęte postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Prawidłowa jest zatem interpretacja dokonana przez Sąd I instancji, prowadząca do uznania, że kara pieniężna, o której mowa w art. 101 ust. 1 Prawa celnego ma charakter dyscyplinujący zobowiązanego do zgłoszenia INTRASTAT i nie jest możliwe jej nałożenie po dokonaniu tego zgłoszenia. Sąd I instancji stwierdzając, że przepisy wykonawcze są niespójne z art. 101 Prawa celnego nie wykazał na czym ta niespójność polega, jednakże brak rozwinięcia tego stwierdzenia poprzez wykazanie niespójności nie zmienia istoty rozumienia art. 101 ust. 1 Prawa celnego, bowiem § 26 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie zgłoszenia INTRASTAT w ogóle nie odnosi się do kary pieniężnej, a jedynie precyzuje postępowanie upominawcze. Z tych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego należało uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przypomnieć że przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracyjny, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powyższym warunkom uzasadnienie zaskarżonego wyroku zasadniczo odpowiada, chociaż zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nieprecyzyjnie wskazuje w rozważaniach podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, przywołując art. 101 Prawa celnego zamiast art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego. Jest to oczywiście wada uzasadnienia, niemniej wadę tę należy uznać za niemającą istotnego wpływu na wynik sprawy. Przedstawiając stan sprawy Sąd przywołuje prawidłowo przepis prawa, a i z treści uzasadnienia wynika, że chodzi o art. 101 ust. 1 pkt 1 Prawa celnego. Zaznaczyć należy, na podstawie sporządzonej skargi kasacyjnej, że strona skarżąca nie miała żadnych wątpliwości w jakim brzmieniu przepis art. 101 stanowi istotę sporu. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji uznając, że kara pieniężna nie może być stosowana wobec Proscenium Sp. z o.o., bowiem przed wydaniem decyzji Spółka ta wykonała ciążący na niej obowiązek statystyczny. Nie może zatem budzić wątpliwości, że uwzględniając skargę i wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku przyczyny tego rozstrzygnięcia, Sąd dał wyraz temu, jakie powinno być dalsze postępowanie organów celnych. Z wymienionych powodów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.