I SA/Wa 1414/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2020 r. nr KOX/4747/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Orzeczeniem z [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu wniosku K. J. i K. L. o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], związanej z własnością lokalu niemieszkalnego [...], jest nieuzasadnione, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. nr 270) dalej: "ustawa zmieniająca" - umorzyło postępowanie w sprawie. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wypowiedzeniem nr [...] z [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział K. J. i K. L. wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu położonego w [...] przy [...], związanej z garażem nr [...] - działka nr [...] z obrębu [...] i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł od dnia 1 stycznia 2019 r. Organ wskazał, że podstawę wypowiedzenia opłaty stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie właściciela gruntu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (nr uprawnień [...]), doręczono je stronie w dniu [...] grudnia 2018 r. Wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona K. J. i K. L. złożyli [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając przedmiotową sprawę wskazało, że w dniu [...] października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1495) dalej: "ustawa przekształceniowa". Organ wskazał, że art. 1 ustawy przekształceniowej stanowi m.in., że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów (ust 1). Kolegium podało, że wprawdzie art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej nakazywał prowadzenie postępowań w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczętych i niezakończonych przed dniem przekształcenia, (...) nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych, jednakże w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa nowelizująca poprzedni akt prawny, a to ustawa zmieniająca. W art. 4 stanowiła ona, że jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). W tym stanie, zdaniem organu, postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. do dnia 13 lutego 2019 r.) - podlega umorzeniu. Strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...], zarzucając mu naruszenie: 1. przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy przekształceniowej przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia, jak również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepianych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Postanowieniem z 16 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej zgodnie, z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, wbrew twierdzeniom organu, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy spełniły się wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego, zainicjowanego przez K. J. i K. L. Poza sporem jest to, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostało w niniejszej sprawie wszczęte z dniem złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], za pośrednictwem Prezydenta [...] jako organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej "ugn") w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "kpa") i art. 79 ust. 7 ugn. Wniosek ten wpłynął do organu właściwego [...] stycznia 2019 r. Spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z: 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22 i z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do określonej części udziału w tym prawie. Trzeba bowiem pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. Konsekwencją błędnej wykładni przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazanych wyżej przepisów był brak wyjaśnienia, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., skoro nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] przed 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem i była obciążona prawem użytkowania wieczystego w stosownych udziałach na rzecz wielu podmiotów, co wynika z treści działu I-O księgi wieczystej Kw nr [...]. Zatem brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej oraz przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania aktualizacyjnego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały przed 1 stycznia 2019 r. doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na postawie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).