I SAB/Wr 219/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska,, sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz,, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi: O. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 500,00 zł (pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stały. Jak wynika z akt sprawy [...] kwietnia 2019 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody D w ww. zakresie wraz z załącznikami (kopia paszportu, kopia dyplomu, zał. nr 1). Pismem z 3 października 2019 r. (10.10.2019 r. - data doręczenia Stronie) Organ wezwał Stronę, w terminie siedmiu dni, do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 17 października 2019 r. Strona stawiła się w Organie, złożyła odciski linii papilarnych, przedłożyła kopie stron paszportu, dowód opłaty za wniosek, korektę wniosku. Pismem z 8 stycznia 2020 r. (14.01.2020 r. - wpływ do Organu) Strona wniosła prośbę o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Pismem z [...] czerwca 2020 r. ([...].06.2020 r. - wpływ do Organu) Strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, natomiast pismem z [...] czerwca 2020 r. ([...].06.2020 r. - wpływ do Organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 6 i 17.07 2020 r. Organ tworzy pisma: 1. przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z oceną, iż jest ono uzasadnione; 2. do jednostek Policji, ABW, Straży Granicznej z zapytaniem, czy Skarżący nie stanowi zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa publicznego; 3. wezwanie do Strony o uzupełnienie dokumentów w sprawie przez przedłożenie dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania wraz informacją o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na 16 października 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Strona wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie; 2) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony zadośćuczynienia w kwocie 3000 zł; 4) wymierzenie Organowi grzywny; 5) stwierdzenie przez sąd prawa otrzymania zezwolenia zgodnie z wnioskiem; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Organ nie wydał do tej pory rozstrzygnięci a i uniemożliwia się Stronie podróżowanie w celach służbowych jak i turystycznych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz i fluktuacji pracowników. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej oraz wymierzenia Organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony przez Stronę [...] kwietnia 2019 r. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym, ustawowym terminie. Pierwszą czynność organ podjął dopiero 3 października 2019 r. (prawie pół roku po wpłynięciu wniosku), wzywając Stronę do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienie wniosku. Pomimo uzupełnienia przez Stronę wniosku 17 października 2019 r., Organ dopiero przymuszony ponagleniem i skargą podjął następne czynności w sprawie, zwracając się pismem z 17 lipca 2020 r. do odpowiednich służb o udzielenie informacji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa/porządku publicznego oraz wzywając Stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Po wniesieniu skargi również utworzone zostało pismo informując Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 16 października 2020 r. Aktywność merytoryczną Organu po 3 października 2019 r. wymusiło dopiero ponaglenie Strony, a następnie skarga na bezczynność skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – co wynika z sekwencji zdarzeń i stanu akt administracyjnych. Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np.: z pozyskaniem kadry pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Zauważyć przy tym należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu [...] czerwca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacja, w której Strona czeka tak długo – bo od kwietnia 2019 r. - na rozstrzygnięcie Organu, który podejmuje jakiekolwiek działania dopiero przymuszony ponagleniem i skargą do Sądu – ignorując zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony takie jak np. stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Zdaniem Sądu przyznana Stronie suma pieniężna w kwocie 500 zł, będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zawarte w skardze żądanie przyznania kwoty 3000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że potencjalnie czynione są starania dla poprawy działalności Organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Jakkolwiek dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednakże – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił (pkt V wyroku). W myśl art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazany przepis przewiduje uprawnienie sądu, nie zaś obowiązek, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "może". Jest to zatem wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnych sądów administracyjnych, więc powinien być ściśle interpretowany ( vide wyrok o sygn. akt I OSK 1907/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym względzie, Sąd stwierdził brak przesłanek umożliwiających mu skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art 149. § 1b p.p.s.a., stąd też oddalił także skargę w zakresie stwierdzenie przez sąd prawa otrzymania zezwolenia (pkt V wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w pkt VI wyroku.