III SAB/Wr 793/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi: S.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie Strony skarżącej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości: 1.000,00 zł (tysiąc złotych), V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S.D. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, 2 kwietnia 2019 r. Strona złożyła wniosek wraz załącznikami (m.in. umowa zlecenia, ksero stron paszportu) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy. Pismem z 10 marca 2020 r. Strona złożyła ponaglenie w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w którym wniosła o: 1) rozpatrzenie ponaglenia w terminie 7 dni i wydanie stosownego postanowienia, w którym zostanie rozstrzygnięte, czy doszło do przewlekłości/bezczynności organu w sprawie, 2) w przypadku stwierdzenia przewlekłości/bezczynności o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wyznaczeniem terminu na jej załatwienie, jeżeli postępowanie jest niezakończone, 3) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn, ustalenie osób winnych przewlekłości/bezczynności i w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających przewlekłości/bezczynności na przyszłość. W dniu 12.06.2020 r. Organ otrzymał kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody w zakresie prowadzonej przez Organ sprawy z wniosku Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W piśmie z 2 lipca 2020 r. Organ sformułował wezwanie do Strony, aby w terminie 30 dni: stawiła się osobiście oraz przedstawiła ważny dokument podróży - pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków w terminie, będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Pismo zawierało również wezwanie w terminie 7 dni do dołączenia kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy zał. nr 1 – z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a także poinformowano o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych i zarejestrowaniu wniosku w systemie "Przybysz". Organ utworzył pismo datowane na 3 lipca 2020 r. o przekazaniu ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W. z informacją o uznaniu ponaglenia za uzasadnione. Również datę 3 lipca 2020 r. nosi pismo informujące Stronę o terminie osobistego stawiennictwa strony – 30.07.2020 r. W złożonej skardze na przewlekłość Wojewody, Strona zarzuciła prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z naruszeniem art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i sprzeczny z ww. przepisami. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt Organowi, 2) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłości w zakresie prowadzenia postępowania, 3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, 4) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, 5) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że oczekuje na rozstrzygniecie rok i 2 miesiące. Brak decyzji w sprawie Strony wpływa negatywnie na życie zawodowe i osobiste Skarżącego – nie może On podjąć pracy zarobkowej, nie może podróżować za granicę Polski (nie może odwiedzić rodziny). Jako uzasadnienie żądania sumy pieniężnej wskazano okoliczności sprawy, poniesione koszty, utracony zarobek, utrudnienia oraz cierpienia odczuwane z uwagi na przedłużające się postępowanie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu, lecz był skutkiem: ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z wymienionych powodów opóźnienie (nawet kilkumiesięczne) nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że podejmowane są działania mające na celu zwiększenie efektywności i przyspieszenie postępowań. Zakwestionowano także zasadność żądania o zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej i wskazano, że suma pieniężna powinna być zasądzana jedynie w przypadkach uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W sprawie wniosek Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i winien zostać oddalony. Pismem z 2 września 2020 r. Strona wniosła replikę na odpowiedź na skargę Organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął 2 lipca 2020 r. – wezwanie skierowane do Skarżącego. Tym samym od wpływu wniosku Strony do podjęcia ww. czynności przez Organ upłynęło prawie 15 miesięcy (wyłączając okres: 31.03.-24.05.2020 r. ponad 12 miesięcy). Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Organ przez ww. okres nie prowadzi w ogóle postępowania w sprawie z wniosku Strony. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 12 czerwca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego przewlekłością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 2 kwietnia 2019 r., a więc prawie 12 miesięcy wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 23.09.2020 r. Organ przez ponad 11 miesięcy i następnie ponad miesiąc nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Strony, a więc stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Sąd biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (13 miesięcy) i brak w tym okresie jakichkolwiek przejawów ze strony Organu zajęcia się sprawą Skarżącego, a także rekcję Wojewody dopiero po otrzymaniu skargi Strony uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się Skarżący. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącego, Jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów. Sytuacja, w której Skarżąca czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie, a Organ jest dopiero przymuszany do działania skargą Strony skierowaną do sądu administracyjnego, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa przez Organ. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącego o przyznanie Mu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 1.000,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.