II SA/Ke 890/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy decyzji z dnia 5 czerwca 2020 r., znak: [...], odmawiającej przyznania świadczenia w formie: 1. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na D. Ś.; 2. składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, D. Ś.; 3. składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, D. Ś . - na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 5 maja 2020 r. J. Ś. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem, D. Ś., który zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 lipca 2019 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych do 31 lipca 2022 r. Niepełnosprawność datuje się od urodzenia, niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Organ I instancji uzasadnił odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia tym, że wnioskodawczyni pobiera okresowo rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy, płatną do 28 lutego 2022 r., tj. jedno ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("uśr"). W odwołaniu J. Ś. podniosła, że miała ustalone prawo do renty rolniczej do 30 kwietnia 2020 r. Nieprawdą jest, że złożyła w KRUS wniosek o ponowne ustalenie prawa do renty rolniczej. Wniosła o pozbawienie jej prawa do renty, niższej od świadczenia pielęgnacyjnego. Podała, że utrzymuje się z renty chorobowej, w kwocie 1000 zł, zapomogi z GOPS 100 zł, świadczeń rodzinnych i alimentów. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo i nie pobiera świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, badając spełnienie wymogów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy mieć na uwadze również treść art. 17 ust. 5 uśr, który określa negatywne przesłanki jego przyznania. W piśmie z dnia 21 maja 2020 r. KRUS Oddział Regionalny poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, że wnioskodawczyni pobiera rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy od dnia 28 marca 2014 r., ustaloną do 28 lutego 2022 r. Powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 254/20, wydany na tle odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na uprawnienie do emerytury, organ wyjaśnił, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. W związku z powyższym osobie uprawnionej należy umożliwić wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji nie poinformował wnioskodawczyni o możliwości wyboru świadczenia, o możliwości zawieszenia pobieranej renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. W sprzeciwie do tut. Sądu J. Ś. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w części dotyczącej uzasadnienia. Podniosła, że we wrześniu 2017 r., kiedy zaniosła do GOPS decyzję KRUS z dnia 28 sierpnia 2017 r. o wstrzymaniu wypłaty renty, pracownica GOPS wprowadziła ją w błąd oznajmiając, że wstrzymanie renty z KRUS nie uprawnia do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, żądając decyzji KRUS o uchyleniu prawa do renty rolniczej. W rezultacie skarżąca poniosła niepowetowaną stratę materialną. Wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. Odnosząc się do treści sprzeciwu organ wyjaśnił, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Ke 880/17, oddalił skargę J. Ś. na jego decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 września 2017 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na D. Ś . W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca miała ustalone prawo do renty i bez znaczenia jest fakt, czy z prawa tego korzystała, tj. czy pobierała to świadczenie, czy też, jak miało to miejsce w tej sprawie, na czas postępowania przed organem I instancji na jej wniosek wypłatę tego świadczenia na jakiś czas (niespełna jednego miesiąca) wstrzymano, po czym całe to świadczenie następnie jej wypłacono. Obowiązujące przepisy nie przewidywały w takiej sytuacji możliwości wyboru pomiędzy przysługującymi świadczeniami, tak jak ma to miejsce w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 27 ustawy), dla których to sytuacji ustawodawca wprost przewidział możliwość wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną. Bez wcześniejszego wyeliminowania decyzji przyznającej prawo do renty nie było możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że strona nie może jednocześnie pobierać renty rolniczej i świadczenia pielęgnacyjnego, stąd też zachodzi konieczność wyboru świadczenia przez stronę. W przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego strona zobowiązana jest przedstawić decyzję o zawieszeniu prawa do renty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e Ppsa). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej ww. unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 Kpa, sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 Ppsa). Celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Ppsa, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 Kpa, pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r.: sygn. II OSK 3011/17, II OSK 3012/17). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cyt. przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2, jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19). Nie ulega też wątpliwości, że koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa art. 138 § 2 Kpa jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką rozstrzygnięcia kasacyjnego. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 Kpa), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie (art. 138 § 2a Kpa), gdyż to właśnie te normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 Kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e Ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19). Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca miała ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy od dnia 28 marca 2014 r. do 28 lutego 2022 r. (k. 7 akt adm.). Uwzględniając treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej "uśr", Wójt Gminy w dniu 5 czerwca 2020 r. wydał decyzję, którą odmówił stronie przyznania tego świadczenia. Zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ II instancji uchylając powyższą decyzję uznał, że organ I instancji nie poinformował wnioskodawczyni o możliwości wyboru świadczenia, o możliwości zawieszenia pobieranej renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. W ocenie Sądu zaprezentowane przez Kolegium stanowisko, jest trafne. W analizowanej sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie można bowiem pominąć celu i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni tego przepisu, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/19). Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozwalającej na realizację przede wszystkim zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Jak wynika z art. 17 ust. 1 uśr, istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr skutkująca bezwzględnym wyeliminowaniem z kręgu podmiotów spełniających powyższą przesłankę osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby więc konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 listopada 2010 r., K 5/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z dnia 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z dnia 5 listopada 2013 r., K 40/12; z dnia 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W świetle powyższego, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Należy tylko rozwiązać problem zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, prezentowane również w orzecznictwie, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Bardziej trafne jest więc rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. 2375/19; z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 650/20). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a uśr, powinna mieć możliwość wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty rolniczej. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego KRUS wniosku o zawieszenie prawa do renty rolniczej na podstawie art. 34 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2020 r., poz. 174 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.). W świetle powyższego, na aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium, że rozpoznawana sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ I instancji. Z lektury uzasadnienia organu I instancji wynika, że jedynym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, było pobieranie przez skarżącą okresowo renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy. Nie poinformowano natomiast o możliwości wyboru świadczenia, o możliwości zawieszenia pobieranej renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co w świetle poglądów orzecznictwa, podzielanych przez Sąd w niniejszej sprawie, umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Organ I instancji uchybił w ten sposób obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, tj. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Brak ten nie może być naprawiony na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 Kpa, ponieważ są to kwestie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a czynności, które musiałyby być podjęte przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 Kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Okoliczności sprawy wskazują, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tym samym przesłanki zastosowania art. 138 § 2 Kpa zostały spełnione. Skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawu, brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, który w tej sytuacji podlega oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.