I SAB/Wa 110/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosków: z dnia 29 stycznia 1948 r. oraz z dnia 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ul. [...], ozn. [...] wydzielonej z [...] rej. hip. nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od organu na rzecz skarżących I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W piśmie z dnia 27 stycznia 2022 r. I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosków z dnia [...] stycznia 1948 r. oraz z dnia [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], ozn. "Nieruchomość w [...] nr [...]" wydzielonej z "[...] nr [...]" rej. hip. nr [...]. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że pomimo wniesienia ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie organ w dalszym ciągu nie załatwił sprawy. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu, skarżący nie wyczerpali wszystkich środków zaskarżenia, bowiem złożyli ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), jednak do dnia złożenia skargi ponaglenie nie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W piśmie z dnia 13 października 2022 r. skarżący rozszerzyli zakres skargi, wnosząc o nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w dopuszczalnej maksymalnej wysokości, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. W piśmie z dnia 13 października 2022 r. organ poinformował, że w niniejszej sprawie zakończono gromadzenie materiału dowodowego, a obecnie organ jest na etapie przygotowywania projektu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów organu dotyczących niewyczerpania przez skarżących środków zaskarżenia, trzeba podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 29 grudnia 2021 r. wystąpili z ponagleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Okoliczność, że ponaglenie to nie zostało do dnia wniesienia skargi rozpatrzone przez Kolegium nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność. Jak bowiem stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle przytoczonego przepisu sam fakt wniesienia ponaglenia oznacza spełnienie przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie jest zatem konieczne oczekiwanie przez wnoszącego skargę na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna. Należy następnie zwrócić uwagę, że jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżących. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). Zdaniem Sądu, istota zarzutów skargi w niniejszej sprawie dotyczy niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych, określonych w art. 35 k.p.a. i z tej przyczyny należało uznać, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosków z dnia [...] stycznia 1948 r. oraz [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], ozn. "Nieruchomość w [...] nr [...]" wydzielonej z "[...] nr [...]" rej. hip. nr [...], pomimo że skarżący wskazali, że ewentualnie skarżą również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę, działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosków W. Z., które wpłynęły do organu w dniach: [...] stycznia 1948 r. oraz [...] maja 1949 r., a dotyczyły przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], ozn. "Nieruchomość w [...] nr [...]" wydzielonej z "[...] nr [...]" rej. hip. nr [...], i zakończenia sprawy w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest przedmiotem sporu między stronami, że w niniejszej sprawie decyzja kończąca postępowanie nie została wydana, mimo że upłynął termin do załatwienia sprawy określony w przytoczonych wyżej przepisach k.p.a. Organ nie wydał również postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tej przyczyny zasadne okazało się zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku w określonym przez Sąd terminie, tj. w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając organowi dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, Sąd wziął pod uwagę oświadczenie organu, że został już zgromadzony materiał dowodowy konieczny do ostatecznego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sprawa z wniosków W. Z. z dnia [...] stycznia 1948 r. oraz z dnia [...] maja 1949 r. nie została, jak już wskazywano, rozpatrzona pomimo że upłynęło ponad 70 lat od ich złożenia. Z akt administracyjnych wynika, że organ zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na wykreśleniu dawnej nieruchomości [...] opisanej w księdze hipotecznej nr [...] w obecne działki ewidencyjne, a termin wykonania tego opracowania został wyznaczony na dzień 27 lipca 2022 r. Brak jednak w aktach sprawy dowodów na podejmowanie przez jakichkolwiek innych czynności zmierzających do zakończenia tej sprawy w ciągu ponad 70 lat od złożenia ww. wniosków. Również w odpowiedzi na skargę organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia przyczyn tak znacznego przekrzoczenia terminów do zakończenia postępowania określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły natomiast okoliczności przemawiające za wymierzeniem Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny oraz przyznaniem na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, te dodatkowe środki mogą być stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organ podniósł, że zgromadził już materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia sprawy i jest już na etapie sporządzania projektu decyzji kończącej postępowanie. Sąd uznał zatem, że brak jest konieczności stosowania dodatkowych środków mających na celu motywowanie organu do załatwienia sprawy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma ponadto charakter kompensacyjny, zaś ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, pozostawiona została uznaniu sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro przyznanie sumy pieniężnej ma kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu, to we wniosku o jej przyznanie skarżący winien uzasadnić szkodę wywołaną bezczynnością organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 327/20). W rozpoznawanej skardze skarżący takich okoliczności jednak nie wskazali. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o nałożenie na organ grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.