II OSK 3706/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. B.i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 110/18 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 110/18, w sprawie ze skargi W. S. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej zwanej "Pr. bud."), nakazał W. i E. B. (dalej zwanych inwestorami) wyznaczenie - w terminie do 15 sierpnia 2017 r. - miejsc postojowych dla samochodów osobowych (do 4 stanowisk włącznie) na utwardzonym kostką brukową terenie działki nr [...], przy ul. [...] w [...] nakazując, aby utwardzony kostką brukową teren działki niestanowiący wyznaczonych miejsc postojowych oraz dojazdu do tych miejsc, wygrodzić w sposób trwały za pomocą elementów architektonicznych (np. słupków, gazonów, kwietników), uniemożliwiający wykorzystanie tego terenu jako miejsca postojowe dla samochodów. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na utwardzonym terenie można usytuować maksymalnie 4 stanowiska postojowe dla samochodów osobowych. Stanowiska postojowe mogą być usytuowane na utwardzonym terenie działki nr ewid. [...] wzdłuż granicy działki nr ewid. [...] w odległości 3,0 m od tej granicy. Zdaniem organu taka ilość stanowisk i odległość od działki sąsiedniej gwarantuje spełnienie przepisu dotyczącego odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Publiczna droga gminna stanowiłaby dojazd i dojście do wyznaczonych miejsc postojowych. Mając na uwadze art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. stwierdził także, że utwardzenie powierzchni gruntu nie wymagało żadnych pozwoleń, zatem wykonane przez inwestorów roboty nie stanowią samowoli budowlanej, podobnie jak robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych do dziesięciu stanowisk włącznie (art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy), przy zachowaniu przepisów § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej rozporządzenie). Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestorki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej zwanej k.p.a.), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli na utwardzonej części działki budowlanej zaparkowano samochody osobowe, nie oznacza to, że jest to plac postojowy bądź parking. W tej sytuacji, nakazanie właścicielowi utwardzonej działki, w drodze decyzji, wyznaczenia miejsc postojowych, narzucając mu jednocześnie ilość stanowisk postojowych jest nałożeniem obowiązku przeprowadzenia procesu inwestycyjnego polegającego na budowie placu postojowego, który w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy, jest urządzeniem budowlanym, zaś żaden przepis Prawa budowlanego nie daje umocowań prawnych organom nadzoru budowlanego do nałożenia takiego obowiązku. Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że sporne roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorów w 1997 r., zatem w świetle art. 29 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w 1997 r., rozpoczęcie takich robót wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy polegały jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu wskazanej działki budowlanej, czy też stanowiły budowę obiektu budowlanego - miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Tymczasem, jak zauważył Sąd, inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę, zatem obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania naprawczego w stosownym trybie. Sąd argumentował, że wymagało jednoznacznego ustalenia, jak obecnie jest użytkowany wspomniany teren. W przypadku stwierdzenia, że urządzono na nim miejsca postojowe, należało zbadać precyzyjnie, ile przewidzianych jest tych miejsc, zwłaszcza, że fotografie przedstawione przez skarżącego, zdają się wskazywać, że możliwy jest jednoczesny postój więcej niż 10 samochodów osobowych. W razie ustalenia, że na działce urządzono miejsca postojowe, należało precyzyjnie wyjaśnić, od kiedy to nastąpiło. Możliwa bowiem jest sytuacja, że pierwotnie wykonano jedynie utwardzenie powierzchni opisanej działki budowlanej, a później dokonano zmiany sposobu jej użytkowania, poprzez urządzenie miejsc postojowych. Sąd stwierdził zatem, że organy obu instancji, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy także z naruszeniem art. 136 k.p.a. nie wyjaśniły wskazanych wyżej okoliczności, co ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Wskazał zarazem, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, który konsekwentnie w toku postępowania podnosił, że działka inwestorów nr [...], przylegająca do jego działki nr [...], na jakiej usytuowany jest budynek mieszkalny, jest użytkowana jako parking dla samochodów osobowych klientów punktu sprzedaży lodów prowadzonego przez inwestorów. Organ odwoławczy nie wskazał również wyczerpująco, z jakich powodów ocenił, że dołączone przez skarżącego fotografie, wykonane - według jego wyjaśnień – w dniu 3 maja 2017 r., na których widać 7 samochodów osobowych zaparkowanych na działce inwestorów, nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Sąd wskazał, że odległość części utwardzonej działki inwestorów od okien w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym skarżącego wynosi 4,55 m., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zalecił, aby rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, dokonały ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podjęły stosowne rozstrzygnięcie. Wskazał również, że obowiązkiem organu drugiej instancji będzie również odniesienie się do argumentacji skarżącego, podnoszonej w toku postępowania, w tym do zarzutu wykonania zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...], bez zgody Burmistrza [...] oraz niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazują minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych oraz maksymalny udział powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni tych działek. Skargi kasacyjne od wyżej opisanego wyroku wnieśli inwestorzy W. B. i E. B.. W. B. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości i Sądowi pierwszej instancji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ze wskazanych przepisów wprost wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych oraz budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - sporządzenie niejasnego i niezrozumiałego uzasadnienia wyroku, które nie wyjaśnia istoty sprawy oraz jest wewnętrznie sprzeczne, - brak wyjaśnienia motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, a który doprowadził do uchylenia - brak jednoznacznego wskazania jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za ustalony, w tym w szczególności brak wskazania jaki charakter wykonanych robót budowlanych przyjął Sąd, co niewątpliwie wiąże się z zastosowaniem konkretnych przepisów prawa materialnego, podczas gdy jednocześnie Sąd stwierdził, że inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nie wskazując w żaden sposób do uzyskania jakiego pozwolenia byli zobligowani. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik inwestora wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Z kolei E. B. zaskarżyła powyższy w wyrok w części dotyczącej pkt I i II i zarzuciła: na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 61 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy poza jej granicami przedmiotowymi, które zakreślone były przez przedmiot postepowania przed PINB w [...] i wydaną przez niego decyzję. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I i II oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie WSA w Lublinie. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstawy. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania i nie ustaliły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które determinują ocenę dalszego postępowania organów. W szczególności organy administracji nie ustaliły czy w 1997 r. doszło do utwardzenia terenu kostką brukową, czy też urządzenia miejsc postojowych (parkingowych), co miało wpływ na przyjęcie właściwego trybu postępowania. Nadto na potrzeby postępowania naprawczego nie wyjaśniły jednoznacznie jaką funkcję pełni przedmiotowy teren obecnie i czy spełnia on wymagania wynikające zarówno z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obecnie obowiązujących. Niezasadny tym samym jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 29 ust.1 pkt 10 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. pomijając jego wadliwą konstrukcje tj. brak wskazania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie ma racji skarżący kasacyjnie dowodząc, że na dzień realizacji spornej inwestycji, nie wymagała ona ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia bez względu na to, czy dotyczy to utwardzenia terenu, czy też urządzenia miejsc postojowych. Zasadnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że w 1997 r. w obu tych przypadkach wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1997 r. do 23 grudnia 1997 r.) roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Pr. bud., które wówczas nie zwalniały z tego obowiązku utwardzenia terenu oraz urządzenia miejsc postojowych. Należy zauważyć, że to skarżąca E. B. w trakcie kontroli organu wskazał do protokołu czas realizacji spornej inwestycji na 1997 rok, oświadczając przy tym, że w tym właśnie roku wraz z mężem przystąpiła do zagospodarowanie terenu, poprzez jego utwardzenie. Stąd zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w tym czasie wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane. Natomiast w skardze kasacyjnej błędnie odwołano się do aktualnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud., które nie znajduje w sprawie zastosowania. Nie wpływa na ocenę tego zarzutu treść załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu w postaci kserokopii pisma Urzędu Miasta i Gminy w [...], z którego wbrew twierdzeniom skarżącego nie wynika, że inwestycja została zrealizowana w 1996 r., nadto należy zauważyć, że również w tym czasie na utwardzenie terenu, jak i urządzenie miejsc postojowych, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnione zostało w art. 3 pkt 1 lit. a-c Pr. bud. i obejmuje ono m.in. budowle, a więc to wszystko co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno-użytkową wraz z i instalacjami i urządzeniami. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt. II OW 142/12) Przepisy ustawy prawo budowlane w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniu, nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie utwardzenie terenu. Celowym jest w takiej sytuacji sięgnięcie do funkcjonującej w słowniku języka polskiego definicji pojęcia utwardzać, które oznacza czynić coś twardym, twardszym (por. Nowy Słownik Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002). Naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki, następnie ułożenie kostki brukowej uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 593/12, LEX nr 1466426). Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji przedstawił w jakich okolicznościach doszło do wydania zaskarżonej decyzji, ocenił jej zasadność i wyjaśnił swoje rozstrzygnięcie. Jednocześnie mając na uwadze, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona w uzasadnieniu wyroku zawarł również wskazania co do dalszego postępowania. Jako niezasadny należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.1, art. 3 § 1, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. i art. 63 § 2 k.p.a., pomijając jego wadliwą konstrukcję, poprzez wskazania niepełnych jednostek redakcyjnych powołanych w nim przepisów art. 134 p.p.s.a. i art. 61 k.p.a. Naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd I instancji poza jej granicami przedmiotowymi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sytuacji gdy skarżący nie kwestionował orzeczenia organu I instancji, Sąd nie powinien uchylać decyzji tego organu. Nadto zdaniem skarżącej przedmiotem oceny Sądu miały być tylko kwestie dotyczące wyznaczenia miejsc postojowych, a nie działań, które miały miejsce na nieruchomości skarżącej w przeszłości. Z takim jednak stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do sytuacji np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 554/16, LEX nr 2447123). Podobnie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania. Z kolei granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Oznacza to, iż sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Sąd I instancji nie jest jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte przez stronę przy formułowaniu zarzutów skargi, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Sąd I instancji uznał, że nie zostały ustalone istotne okoliczności stanu faktycznego, które uniemożliwiają dokonanie oceny przyjętych przez organ rozwiązań oraz prawidłowości w zakresie trybu postępowania. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów była legalność sposobu użytkowania utwardzonej części działki należącej do skarżących (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wniosek o wszczęcie postępowania). W ramach tego postępowania należało w pierwszej kolejności zdefiniować sporną inwestycję, następnie sprawdzić legalność jej powstania, a w dalszej kolejności w zależności od tych ustaleń doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w oparciu o właściwy tryb postępowania (art. 48 czy też art. 50 i art. 51 Pr. bud.). Dlatego nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło jej działań inwestycyjnych, które podejmowała na swojej działce w przeszłości. Należy również zauważyć, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje również, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, zatem również kontroli decyzji organu I instancji, która zapadła w tym postepowaniu. Granice rozpoznania skargi przez sąd są bowiem z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś - przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stąd dla sądu skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 195.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjne jako niezasadne oddalił.