IV SAB/Wr 778/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 stycznia 2022 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy P. do załatwienia punktu 2, punktu 4, punktu 8, punktu 10 i punktu 11 wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy P. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2, punktu 4, punktu 8, punktu 10 i punktu 11 wniosku skarżącego, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącego W. W. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2022 r. W. W. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy w P. o udostępnienie informacji publicznej odnośnie realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych w ulicach [...] i [...]w P.: 1. Jaki jest realny termin zakończenia tej inwestycji? Termin określony w przetargu już minął. 2. Czy do umowy z wykonawcą były wprowadzone aneksy (terminowe i finansowe)? 3. Jeśli tak, to jakie były podstawy do wydłużenia terminu realizacji? 4. Jeśli zwiększono wartość zadania, to jakie były przyczyny zwiększenia wartości robót? I na jakiej podstawie? 5. Dlaczego zakres robót wykonywany, jest mniejszy od zaprojektowanego? Co było i jest prawdziwą przyczyną zmniejszenia zakresu robót w bardzo istotnym dla uzbrojenia terenu odcinku? 6. Czy według inwestora (Urząd Miasta i Gminy w P.) wykonawca wykonuje roboty zgodnie z dokumentacją projektową i sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami? 7. Czy wykopy dla poszczególnych sieci są zgodne z projektowanymi rzędnymi? Czy są zasypywane materiałem zgodnym z projektem? Czy zasypywane wykopy są zagęszczane zgodnie z przepisami? Jestem w posiadaniu fotografii dokumentującej zasypane wykopy gruzem i różnymi odpadami. 8. Czy inwestor wskazał wykonawcy teren do wywozu nadmiaru gruntu? 9. Czy wykonane już odcinki sieci zostały odebrane? 10. Czy wykonawca przedłożył protokoły odbioru robót zanikowych, protokoły z prób szczelności oraz wyniki badań zagęszczenia gruntu? 11. Czy teren na odcinkach już wykonanych został uporządkowany? Wnioskodawca zwrócił się o dołączenie do odpowiedzi dokumentów w wersji elektronicznej (umowa, wszystkie aneksy, protokoły konieczności, protokoły odbiorów częściowych, protokoły z prób i badań). Dokumenty te winny zostać potwierdzone i podpisane przez urzędnika, inspektora nadzoru i projektanta. Zwrócił się również o udostępnienie do wglądu dokumentacji fotograficznej z przebiegu inwestycji i aktualne rozliczenia finansowe z wykonawcą. Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. poinformował wnioskodawcę, że termin realizacji inwestycji został wydłużony do 15 grudnia 2021 r. i w tym celu został zawarty aneks z wykonawcą. Przyczyną wydłużenia terminu było pismo wykonawcy, w którym poinformował o zwłoce w dostawie materiałów: studni kanalizacyjnych i pompowni ścieków. Burmistrz zwrócił się o doprecyzowanie pytania 4 – czy wnioskodawcy chodzi o jakość, cenę wielkość, itp. Zdaniem Burmistrza pytania numer 5, 6 i 7 nie stanowią informacji publicznej, bowiem wnioskodawca żąda przedstawienia opinii inwestora. Nie jest też prawidłowy wniosek, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardziej ogólnie. Burmistrz wskazał, że inwestor nie posiada informacji, aby wykopy były zasypywane gruzem i odpadami. Jeżeli wnioskodawca posiada na to dowody, to powinien dostarczyć je niezwłocznie do organu. Organ również podał, że inwestycja nie została odebrana, wykonawca zgłosił gotowość odbioru, został uruchomiony proces odbioru inwestycji. Po zakończeniu tego etapu, protokoły zostaną przedstawione. Organ zauważył, że wnioskodawca nie wskazał formy udostępnienia dokumentów i rodzaju nośnika i w tym zakresie konieczne jest doprecyzowanie żądania. Wnioskodawca nie podał adresu, na jaki dokumenty mają zostać przesłane. Ponadto przedmiotem udostępniania jest treść dokumentów urzędowych, a nie dokumenty urzędowe. Wnioskodawca nie wskazał również, czy chodzi mu o faktury, wydruki potwierdzenia zapłaty i winien to doprecyzować. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskodawca zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie informacji publicznej, - art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewskazanie sposobu lub formy, w jakich informacja publiczna może zostać udostępniona i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 14 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że dotychczas nie otrzymała pełnej odpowiedzi na postawione pytania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że rozpatrując wniosek kierował się przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i udzielił wnioskodawcy wyczerpujących informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 14 stycznia 2022 r., Burmistrz w piśmie z dnia 7 lutego 2022 r. udzielił odpowiedzi na niektóre pytania wnioskodawcy oraz stwierdził, że żądane informacje w punktach 5, 6 i 7 wniosku nie stanowią informacji publicznej i w konsekwencji informacje te nie zostały udostępnione. Natomiast skarżący w skardze do WSA wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji, żądanych w złożonym wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 17/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 323/15). Analizując odpowiedź organu z dnia 7 lutego 2022 r., Sąd uznał, że organ nie udzielił odpowiedzi na wszystkie zagadnienia, o które wnioskował skarżący we wniosku z dnia 14 stycznia 2022 r.. Mianowicie, organ nie udzielił pełnej odpowiedzi na pytanie numer 2, dotyczące aneksów do umowy (terminowych i finansowych). Organ ograniczył się jedynie do wskazania, ze został zawarty aneks do umowy z wykonawcą, dotyczący przedłużenia terminu zakończenia inwestycji. Organ nie wypowiedział się natomiast, czy do umowy zostały zawarte jeszcze inne aneksy, dotyczące np. środków finansowych związanych z realizacją inwestycji. Organ nie udzielił również odpowiedzi na pytanie numer 4, dotyczące przyczyn zwiększenia wartości robót. Jako wartość robót można rozumieć jedynie ich cenę, a nie jak sugeruje organ także ich jakość lub wielkość. Burmistrz nie udzielił żadnej odpowiedzi na pytanie numer 8, dotyczące ustalenia miejsca wywozu nadmiaru gruntu; na pytanie numer 10, dotyczące przedłożenia przez wykonawcę protokołów odbioru robót zanikowych, protokołów z prób szczelności oraz wyników badań zagęszczenia gruntu oraz na pytanie numer 11, dotyczące uporządkowania terenu po wykonaniu kolejnych odcinków inwestycji. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Burmistrza do załatwienia punktu 2, punktu 4, punktu 8, punktu 10 i punktu 11 wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd oddalił dalej idącą skargę (punkt III sentencji wyroku), jeśli chodzi o punkt 1, 3, 5, 6 ,7 i 9 wniosku. Jeśli chodzi o punkt 1 i punkt 3 wniosku, to organ wskazał, że termin realizacji inwestycji został wydłużony do 15 grudnia 2021 r. i w tym celu został zawarty aneks z wykonawcą. Przyczyną wydłużenia terminu było pismo wykonawcy, w którym poinformował o zwłoce w dostawie materiałów: studni kanalizacyjnych i pompowni ścieków. Jeżeli natomiast chodzi o pytania 5, 6 i 7 wniosku, to organ słusznie zauważył, że nie dotyczą informacji publicznej, bowiem wnioskodawca żąda przedstawienia opinii inwestora co do ewentualnego zmniejszenia wykonywanego zakresu robót (wnioskodawca nie wskazał, o jaki zakres robót mu chodzi); oceny inwestora, czy wykonywane roboty są zgodne z dokumentacja projektową, sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami oraz oceny inwestora, czy wykopy są zgodne z projektowanymi rzędnymi, czy są zasypywane zgodnie z projektem i zagęszczane zgodnie z przepisami. Należy bowiem zaznaczyć, że w ramach informacji publicznej organ nie jest zobowiązany do oceny jakości, rzetelności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa wykonywanych robót budowlanych. Informacja publiczna dotyczy bowiem faktów i zdarzeń, a nie ocen dokonywanych przez organ. Jeśli chodzi o punkt 9 wniosku, to organ wskazał, że inwestycja nie została odebrana, wykonawca zgłosił gotowość odbioru i został uruchomiony proces odbioru inwestycji. Jeśli natomiast chodzi o żądana prze wnioskodawcę dokumentację, to organ słusznie uznał, że wnioskodawca nie wskazał formy i rodzaju nośnika udostępnienia dokumentów w wersji elektronicznej i w tym zakresie konieczne jest doprecyzowanie żądania. Wnioskodawca nie również podał adresu, na jaki dokumenty mają zostać przesłane. Ponadto z uwagi na udostępnianie treści dokumentów urzędowych, a nie samych dokumentów urzędowych nie jest uzasadnione żądanie podpisania dokumentów przez inwestora i projektanta. Wnioskodawca nie wskazał również, o jakie "rozliczenia finansowe" mu chodzi, czy chodzi mu o faktury, wydruki potwierdzenia zapłaty i winien to doprecyzować. Sąd uznał, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2, punktu 4, punktu 8, punktu 10 i punktu 11 wniosku skarżącego i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem odpowiedź na wniosek z dnia 14 stycznia 2022 r. (otrzymany przez organ w dniu 19 stycznia 2022 r. została udzielona w dniu 7 lutego 2022 r., a więc z niewielkim przekroczeniem terminu ustawowego. Natomiast nieudostępnienie informacji żądanej w punktach 2, 4, 8, 10 i 11 wniosku nie nastąpiło jednak z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).