II OSK 1209/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 70/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Starosta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Górniczemu Klubowi Sportowemu "[...]" Ł. pozwolenia na budowę treningowego boiska piłkarskiego na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w Ł. przy Al. [...]. O stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła skarżąca M. K., właścicielka działki nr [...]. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Lubelski decyzją z [...] września 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda stwierdził, że działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę znajdują się na obszarze przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na boisko treningowe lub parking oraz że inwestycja została zaprojektowana w granicach działek, co do których inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda odniósł się też do zarzutów skarżącej i w związku z tym wyjaśnił, co następuje. Ukształtowanie terenu nie było przedmiotem zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś skarpa w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę już istniała. Nasyp boiska nie został zlokalizowany na drodze przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentacji wynika, że cześć działki skarżącej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę dojazdową. Zgodnie z projektem budowlanym wody opadowe z boiska są odprowadzane drenażami do kanalizacji deszczowej skierowanej do rzeki Wieprz i należy odróżnić wody opadowe spływające ze zbocza istniejącej skarpy od wód spływających z boiska. Działka, której właścicielką jest skarżąca, ma dojazd poprzez działkę nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca twierdziła, że rażące naruszenie prawa polega na tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy wcześniej zbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Ponadto jej zdaniem nie zbadano zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając odwołanie skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nadto organ ten stwierdził, że badanie czy istniejący przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie inwestycji wał ziemny został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę nie mieści się w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestycja, której dotyczy sprawa, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestor spełnił wszystkie wymogi określone przepisami Prawa budowlanego, aby uzyskać pozowanie na budowę. W końcu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty z [...] maja 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W skardze skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu i nadto zarzuciła, że organ odwoławczy nie ustalił czy wał ziemny istniał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też powstał po wydaniu tej decyzji. Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przede wszystkim wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją administracyjną. Następnie stwierdził, że podziela stanowisko organów administracji, iż decyzja Starosty Ł. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa lub inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazał też, że nie jest kwestionowane, że inwestor spełnił warunki uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę określone w art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej usypania przez inwestora wału o wysokości 3,5 m na zaplanowanej drodze dojazdowej do działki nr [...], której właścicielką jest skarżąca, Sąd pierwszej instancji podniósł, że sama skarżąca przyznaje, iż wał ten został usypany w 2004 r., a więc przed wydaniem pozwolenia na budowę. Sąd zauważył też, że skarżąca twierdzi, iż odpływ wód opadowych skierowano na działkę nr [...], a więc nie na jej działkę. Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji administracyjnej nie przeprowadza się ponownie postępowania wyjaśniającego, gdyż przedmiotem tego postępowania jest ocena legalności decyzji administracyjnej. Z tego względu Sąd ten uznał za nietrafny zarzut nieprzeprowadzenia żądanych przez skarżącą dowodów. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegać miało na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegać miało po pierwsze na uznaniu, że organy administracji nie miały obowiązku wyjaśnić stanu faktycznego przez przeprowadzenie żądanego przez skarżącą postępowania dowodowego, po drugie na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygnaturze II SA/Lu 641/06, o dołączenie których skarżąca wnosiła, po trzecie na pominięciu i nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści dołączonej do akt opinii biegłego Z. J. z [...] sierpnia 2005 r. Zarzucając naruszenie prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu. Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji pominęły opinię biegłego geodety Z. J. z [...] sierpnia 2005 r., w której stwierdzono, że obiekt budowlany posadowiono na granicy działek bez zachowania wymaganych odległości, że nawieziono ziemię na granicę działki skarżącej, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z [...] maja 2005 r. jest sprzeczna ze stanem faktycznym, gdyż przyjmuje się w niej, że budowa boiska nie spowoduje zmian w krajobrazie, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, że inwestor bezprawnie podwyższył teren poprzez usypanie wału ziemnego, na którym następnie usytuowano boisko, że bezprawnie posadowiono studzienki kanalizacyjne na działce skarżącej, że w wyniku zmiany ukształtowania terenu działka skarżącej jest stale zalewana przez wodę oraz że działka skarżącej została zniszczona w wyniku realizacji inwestycji, gdyż straciła walor działki budowlanej, stając się dołem zalewanym przez wodę i bez dostępu do drogi publicznej. Skarżąca wyjaśniła też, że podając nr działki [...] popełniła oczywisty błąd pisarski. Skarżąca twierdziła, że inwestycja nie spełniała wszystkich wymogów prawa budowlanego, gdyż nie była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność ta, jak wyjaśniła, polegała na tym, że w planie przewidziano tego rodzaju inwestycję, ale nie na granicy działek i nie w formie nasypy o wysokości 3,5 m. Zdaniem skarżącej wydanie pozwolenia na budowę stanowiło obejście prawa, gdyż inwestor z góry zakładał wybudowanie boiska z wałem ziemnym. Wiedząc, że na tego rodzaju inwestycję nie uzyska pozwolenia na budowę, bez wymaganego pozwolenia usypał wał ziemny i następnie uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu, jak twierdzi skarżąca, inwestycja polegająca na budowie boiska jest w istocie samowolą budowlaną. Skarżąca podniosła przy tym, że na tą okoliczność skarżąca przedstawiła dowód z opinii biegłego i nie można było w związku z tym tej okoliczności zaprzeczyć, inaczej jak tylko poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego. Skarżąca wyjaśniła też, że wnosiła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SA/Lu 641/06, gdyż w sprawie tej Sąd dokonał istotnych w przedmiocie budowy boiska ustaleń. W związku z tym skarżąca twierdziła, że rażące naruszenie prawa może też polegać na rażącym naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając naruszenie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego skarżąca wywodziła, że Sąd pierwszej instancji winien był uwzględnić jej skargę, gdyż decyzja Starosty z [...] maja 2005 r. została wydana z naruszeniem tego przepisu. W oparciu o te zarzutu skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Zasadniczym argumentem skarżącej, mającym przemawiać za uznaniem decyzji Starosty Ł. z [...] maja 2005 r. za podjętą z rażącym naruszeniem prawa, jest to, że budowę boiska sportowego, którego pozwolenia na budowę ta decyzja dotyczy, rozpoczęto przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna usypano wał ziemi o wysokości 3,5 m, na którym to boisko następnie, już na podstawie pozwolenia na budowę, zbudowano. Decyzja Starosty podjęta w takich warunkach miałaby rażąco naruszać art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, czyli bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy on sytuacji, w których inwestor stara się o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, którego budowę już rozpoczął i w związku z tym, projektem budowlanym obejmuje także te części obiektu budowlanego, które w rzeczywistości są już wykonane. Omawiany przepis ma zatem na celu uniemożliwienie usankcjonowania robót budowlanych wykonanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez sporządzenie projektu budowlanego wykonanych robót budowlanych i uzyskania decyzji o zatwierdzeniu tego projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zatem, warunkiem uznania, iż omawiany przepis został w rozpoznawanej sprawie naruszony, musiałoby być wykazanie, że wał ziemny został wykonany zanim decyzja Starosty z [...] maja 2005 r. stała się prawomocna oraz że decyzja ta zatwierdza projekt wykonania tego wału. Tymczasem, jak ustalił Wojewoda Lubelski wydając decyzję z [...] września 2006 r., ukształtowanie terenu nie było przedmiotem zatwierdzonego przez Starostę projektu budowlanego. Ustalenia tego w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. W tej sytuacji nie sposób twierdzić, że Starosta wydając decyzję z [...] maja 2005 r. rażąco naruszył art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oddalając skargę na decyzje organów nadzoru, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji Starosty. Jeżeli tak spojrzeć na istotę sprawy, to okazuje się, że nie miał istotnego znaczenia dla wyniku sprawy dowód z akt sprawy II SA/Lu 641/06. Nie są bowiem w tej sytuacje ważne okoliczności związane z budową wału ziemnego skoro wiadomo, że został on wprawdzie wybudowany zanim decyzja Starosty z [...] maja 2005 r. stała się ostateczna, lecz jego budowa nie została zatwierdzona tą decyzją Starosty. W związku z zarzutem pominięcia tego dowodu, jak i dowodu z opinii biegłego geodety Z. J. z [...] sierpnia 2005 r., pomijając przydatność tego dowodu, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na sposób podniesienia w skardze kasacyjnej tego zarzutu. Otóż czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut, że nie uwzględnił dowodu z akt sprawy II SA/Lu 641/06 oraz dowodu z opinii biegłego, zarzuca mu się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tak jakby powołane przepisy regulowały postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym. Tak sformułowany zarzut jest chybiony, gdyż powołane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym, a więc przed organem administracji w indywidualnej sprawie załatwianej na podstawie przepisów prawa w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia dowodu z opinii biegłego Z. J., co ma wyczerpywać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., kieruje także do organów administracji. Takie sformułowanie zarzutu jest poprawne z punktu widzenia art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nietrafne. Przede wszystkim z tego powodu, że dokumentu sygnowanego przez Z. J. nie można uznać za dowodu z opinii biegłego, gdyż nie dotyczy on faktów wymagających wiadomości specjalnych tylko stwierdza pewne okoliczności faktyczne, nieistotne zresztą dla wyniku sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż dotyczące sposobu wykonania robót budowlanych, oraz zawiera ocenę prawną, do której żaden biegły nie jest upoważniony. Poprawne pod względem formalnym jest też sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., które ma polegać na uznaniu, że organy administracji nie miały obowiązku wyjaśniać stanu faktycznego sprawy. Jednakże skoro odnosi się on konkretnie do nieprzeprowadzenia wskazanych wyżej dowodów, to jest on niezasadny, gdyż, jak już wskazano, dowody te nie były istotne dla wyniku sprawy. Z tego względu podstawa skargi kasacyjnej ujęta jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest chybiona. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna skarżącej pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.