II OSK 682/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 261/19 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 261/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku gospodarczego i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gmina K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomimo spełnienia przewidzianych tym przepisem przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): art. 7, 8, 11, 77-81 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasad: zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia do prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez skarżącego przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi wprost do odmiennego wniosku, a ponadto poprzez niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy z powodu braku dostępu jego działki do drogi publicznej, skoro wcześniej dopuszczono do podziału działki, z którego powstała działka skarżącego, warunkiem czego było ustalenie, że powstałe w ten sposób działki posiadać będą dostęp do drogi publicznej, a ponadto niewyjaśnienie, dlaczego przyjęty został mniejszy niż minimalny obszar analizowany funkcji oraz cech sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie podniesionych w niej zarzutów, podkreślając, że dojazd z oznaczonej nr [...] działki skarżącego kasacyjnie do drogi publicznej przebiega m.in. przez działkę oznaczoną nr [...]. Działka ta została wydzielona w celu obsługi komunikacyjnej kompleksu działek w obrębie [...], w skład którego wchodzi także działka skarżącego kasacyjnie. Działka o nr [...] jest ogólnie dostępna i tworzy wraz z innymi podobnymi działkami większą sieć dróg wewnętrznych łączących działki tworzące ten kompleks z drogami publicznymi, a więc niezasadne było odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżącego kasacyjnie z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca zarzuty podniesione już przed Sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie podkreślić należy, że od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, według najmniejszej jednostki redakcyjnej, ponieważ rolą sądu drugiej instancji nie jest ich prostowanie czy snucie domysłów. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 77-81 k.p.a. nie czynią zadość ww. obowiązkowi – art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, a art. 78, 79 i 79a k.p.a. – z dwóch paragrafów. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżący, wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. (uzupełniony pismem z [...] czerwca 2018 r.) zwrócił się do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku gospodarczego i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gmina K. Działka nr [...], objęta wnioskiem, o powierzchni 703 m², klasie gruntu PsVI i LsV, jest działką rolno-leśną, zabudowaną nielegalną zabudową. Przylega do działki leśnej i nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działki sąsiadujące z ww. działką to działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], stanowiące tereny rolnicze i leśne, w tym rowy melioracyjne i drogi wewnętrzne, na których brak jest legalnej zabudowy. Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu wojewódzkiego i uznaje je za własne. Słusznie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, określa art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca uzależnił wydanie decyzji w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1194/19, LEX nr 3396285). Przywołany przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2013/19, LEX nr 3404455, wydany w sprawie dotyczącej działki położonej w sąsiedztwie tej, której dotyczyło niniejszej postępowanie). Wobec powyższego, organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Słusznie przy tym wskazał Sąd wojewódzki, że dostrzeżone przez niego błędy organów w zakresie przeprowadzonego postępowania (w tym uchybienia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego), opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie miały wpływu na wynik sprawy, ponieważ nawet ich wyeliminowanie nie doprowadziłoby do zmiany rozstrzygnięcia w kierunku pożądanym przez inwestora, ze względu na brak łącznego spełnienia wszystkich warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują wyłącznie tereny rolnicze i leśne, w tym rowy melioracyjne i drogi wewnętrzne. Nie ma żadnej legalnej zabudowy, co potwierdzono danymi z ewidencji gruntów oraz pisemnymi informacjami uzyskanymi od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz Starosty P. W konsekwencji, nie było możliwości spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną zabudowę na działce nr [...], w sytuacji gdy na żadnej z działek objętych granicami obszaru analizowanego, jak i na działkach zlokalizowanych w każdym kierunku w sąsiedztwie tego obszaru, nie ma legalnej zabudowy, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Powyższe ustalenia uzasadniały więc wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co prawidłowo zaakceptował Sąd wojewódzki. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 22 sierpnia 2022 r.