II GSK 4085/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 978/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 978/16, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a to na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania, a m.in.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 79 § 1 i 2, art. 86, art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.); 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające, wręcz lakoniczne wyjaśnienie, dlaczego Sąd I instancji uznaje za wykazaną w sposób niebudzący wątpliwości okoliczność miejsca ustawienia przyczepy z reklamą, tj. umieszczenia jej w całości w pasie drogowym ul. B.; 3. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną Spółkę. II. przepisów prawa materialnego: 1. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; zwanej dalej: u.d.p.), poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, iż pasem drogowym jest każda powierzchnia "przylegająca" do drogi lub zlokalizowana "w pobliżu" drogi. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest prawidłowe i słuszne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 19 października 2020 r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 22 października 2020 r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W zarządzeniu Przewodniczącej Wydziału wskazano § 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Na marginesie należy dodatkowo zauważyć, iż z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że unormowane w § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 1829), a zatem nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z siedziby odpowiedniego WSA. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy NSA zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (por. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Przechodząc następnie do rozpoznania skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, iż pasem drogowym jest każda powierzchnia "przylegająca" do drogi lub zlokalizowana "w pobliżu" drogi. Analiza uzasadniania zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji w ogóle takiego poglądu nie formułował, ale podzielił jedynie stanowisko organu, z którego wynika, że organ skutecznie wykazał, iż przyczepa z reklamą została zaparkowana w całości w pasie drogowym ulicy B. Dodatkowo w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, ponieważ argumenty zawarte w rozbudowanym zarzucie, jak uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucia na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do argumentów, iż z zamieszczonych w aktach sprawy administracyjnej zdjęć wynika, że w różnych dniach przedmiotowa laweta ustawiona była w różnych miejscach – "W niektórych na miejscu parkingowym, w innych na trawniku w pewnym oddaleniu od tego miejsca parkingowego" należy zauważyć, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dodać do tego należy, że w myśl art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna, to roślinność umieszczona w pasie drogowym. Stwierdzić zatem należy, że w pasie drogowym mieści się zarówno przydrożny trawnik, jak i wskazane w aktach sprawy miejsca parkingowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., II GSK 3098/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r., II GSK 155/13- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W ocenie NSA, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie NSA, nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 79 § 1 i 2, art. 86, art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd I instancji słusznie przyjął, że okoliczność ustawienia przyczepy z reklamą skarżącej w okolicach ul. B. została wykazana w sposób niebudzący wątpliwości. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że jednoznacznie świadczą o tym notatki służbowe oraz wykonana i opisana dokumentacja fotograficzna (w tym akta organu I instancji na kartach 7-83). Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż nie budzi wątpliwości, że przyczepa z reklamą została zaparkowana w całości w pasie drogowym ulicy B., ponieważ świadczy o tym dokumentacja graficzna oraz odpis Książki drogi, które zostały oznaczone jako dowód nr 4 i 5 w aktach organu I instancji. Odnosząc się zatem do wyżej wymienionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż poprzez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne obu decyzji, organy nie naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W związku z powyższym należy uznać, iż w sprawie nie został również naruszony przepis art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja w sposób zrozumiały i czytelny przedstawiła skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. Nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.