I OSK 1768/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 229/13 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 18 grudnia 2012 r. nr 77/II/12 w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 229/13, po rozpatrzeniu skargi T. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 18 grudnia 2012 r., nr 77/II/12 w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 7 września 2012 r., nr 51/RBL/12. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 7 września 2012 r. przyznał funkcjonariuszowi T. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 30 sierpnia 2012 r. uznając, że dopiero w wymienionej dacie spełnione zostały przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. M. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje nie od dnia przejścia do służby stałej, tj. od dnia 12 października 2007 r., ale od dnia złożenia wniosku o wymienione świadczenia, tj. od dnia 30 sierpnia 2012 r. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że dopiero w dacie złożenia odpowiedniego oświadczenia majątkowego spełnione zostały przesłanki do przyznania funkcjonariuszowi wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji wyjaśnił, że odwołujący się jest funkcjonariuszem Straży Granicznej i pełni obowiązki służbowe w Placówce Straży Granicznej w D.. Posiada prawo do 4 norm zaludnienia, co zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898, ze zm.), odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej od 28 m2 do 40 m2. Od dnia 26 stycznia 2006 r. funkcjonariusz posiada w C. (miejscowość pobliska miejscu pełnienia służby) lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 22,43 m2. Organ wskazał, powołując się na przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy prawa. Uprawnienie do wymienionego świadczenia wynika z decyzji administracyjnej, która jest wydawana w odpowiedzi na złożony przez funkcjonariusza w służbie stałej wniosek dotyczący ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Decyzja przyznająca świadczenie ma charakter konstytutywny, co oznacza, że tworzy, zmienia bądź uchyla istniejący już stosunek administracyjnoprawny. Zdaniem organu odwoławczego dopiero na podstawie takiej decyzji powstaje prawo danej osoby do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Postępowanie w sprawie przyznania wskazanego świadczenia może być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek strony, organ administracyjny nie może go wszcząć z urzędu. W praktyce oznacza to, że brak wskazanego przepisami prawa wniosku funkcjonariusza w sprawie przyznania mu dochodzonego świadczenia powoduje, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje. Okoliczności, dla których dana osoba nie złożyła wniosku o przyznanie jej równoważnika pieniężnego nie mają znaczenia prawnego. Organ stwierdził, że wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego może być złożony w każdym momencie, ale zawsze będzie dotyczył skutków na przyszłość. Skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 18 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. M.. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i wniósł o jej zmianę lub uchylenie. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nabył z dniem 12 października 2007 r., tj. z dniem wstąpienia do służby stałej, bowiem posiadany lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu normie, a zatem uzyskał z tą datą uprawnienie do pobierania równoważnika. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 229/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 7 września 2012 r. Sąd zwrócił uwagę, że regulacja prawna zawarta w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej sprowadza się do zapewnienia funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego. Kiedy prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza nie może być zrealizowane, uprawnienie to przyznawane jest w innej formie pomocy, w tym w formie równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Sąd wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania przez organy obu instancji stanowił przepis art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że skarżący posiada uprawnienia do równoważnika pieniężnego, ponieważ posiadany przez niego lokal nie zabezpiecza przysługujących mu norm zaludnienia. Nie można, w ocenie Sądu I instancji, zgodzić się z organem, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Taki pogląd jest w świetle przesłanek art. 96 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej niezasadny i nietrafny. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy bowiem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Straży Granicznej. Prawo do równoważnika pieniężnego należy zatem łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz nieposiadaniem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Oznacza to, że równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Zdaniem Sądu I instancji, ustawa o Straży Granicznej nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można zaś wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09. Ustawa o Straży Granicznej nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego". Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji stanął na stanowisku, że funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 96 ust. 1 powołanej ustawy, może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. W związku z powyższym przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania należy, zdaniem Sądu, interpretować w ten sposób, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się zatem w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Główny Straży Granicznej. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 145 § 1 pkt. 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) w związku z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, ze zm.) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014, ze zm.) poprzez błędna ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie po rozpoznaniu skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, ze zm.) a także § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014, ze zm.) poprzez błędna ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony. Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że istota uregulowań zawartych w rozdziale 12 powołanej ustawy o Straży Granicznej sprowadza się do zapewnienia funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca w ten sposób na zasadach określonych w ustawie zagwarantował funkcjonariuszom w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego, a w sytuacji kiedy uprawnienie to nie może zostać zrealizowane, przyznawane są inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Zasadnie także Sąd I instancji powołał się na treść art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, że nie można zgodzić się z tezą zawartą w złożonej skardze kasacyjnej, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "wniosku mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Taki pogląd, w świetle przesłanek określonych w art. 96 ust. 1 ustawy o Służbie Granicznej, uznać należy za całkowicie nietrafny. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy oceniać bezpośrednio na podstawie przepisów tej ustawy. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu I instancji, poparte wykładnią systemową omawianych przepisów, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz nieposiadaniem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania lokalu. Niewątpliwie bowiem ustawa o Straży Granicznej nie formułuje innych w tym zakresie przesłanek. Podzielić należy także stanowisko Sądu I instancji, że takich dodatkowych warunków, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą, nie można wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95, OSNC 1996, nr 15, poz. 205). Oznacza to, że z zapisów ustawy o Straży Granicznej nie wynikają żadne limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego. Przede wszystkim zaś ustawa ta nie stanowi, by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W całości podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 96 ust. 1 ustawy może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1923/07 (pub. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji również przepis § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie, jest jedynie warunkiem umożliwiającym realizację uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się zatem w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wniosku mieszkaniowego, ale za okres od dnia spełnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Oznacza to, że nietrafny jest także pogląd autora skargi kasacyjnej, a poprzednio organów orzekających, że prawo do równoważnika pieniężnego powstaje pod warunkiem i dopiero z chwilą złożenia oświadczenia mieszkaniowego, co zdaniem wymienionych ma jednoznacznie wynikać z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Rozporządzenie to zostało przecież wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, został upoważniony m.in. do określenia nie prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego, lecz jedynie wysokości i warunków przyznawania oraz zwracania tego świadczenia. Prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego uregulowane jest ustawą, a interpretowanie regulacji ustawowej przy pomocy rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych jest niedopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1220/04 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1371/05, publ. pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu. Nietrafne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok uchylający decyzje organów Służby Granicznej został wydany z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej ani § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.