II SA/Sz 555/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., A. S., dalej również jako "skarżąca", wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., podnosząc, iż postępowanie to dotknięte jest wadą wskazaną w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. błędem co do osoby zobowiązanego i powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 34 § 4 i 5 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", oddalił ww. zarzuty. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nakazał W. F. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego oraz schodów o konstrukcji stalowej na działce nr [...] przy ul. [...] w D.. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w stosunku do poprzednich właścicieli, tj. W. F. i A. S.. A. S. zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz A. i W. S.. W dniu 25 lutego 2019 r. A. i W. S. zostali poinformowani o toczących się postępowaniach administracyjnych, jak również uzyskali informację, iż z chwilą zakupu nieruchomości wszelkie prawa i obowiązki przechodzą na nowego właściciela. W dniu 5 marca 2019 r. otrzymali kserokopię decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. ww. zostali ponownie poinformowani o prowadzonym postępowaniu, jak również zobowiązano ich do dokonania przedmiotowej rozbiórki z pouczeniem, iż w przypadku uchylania się od nałożonego nakazu organ nadzoru budowlanego zmuszony będzie prowadzić postępowanie egzekucyjne przymuszające do wykonania nałożonego obowiązku. W dniu [...] sierpnia 2019 r. zostało wydane upomnienie, którego adresatką była A. S., wzywające do wykonania rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego oraz schodów o konstrukcji stalowej. Pomimo doręczenia upomnienia zobowiązana nie wywiązała się z obowiązku. W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2019 r. wydany został tytuł wykonawczy nr [...], kierujący obowiązek wykonania rozbiórki do przymusowego wykonania. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi I instancji, iż nie odniósł się do zgłoszonych zarzutów o charakterze merytorycznym i prawnym, a postanowienie zawiera jedynie streszczenie przebiegu postępowania administracyjnego, związanego z decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nadto skarżąca, tak jak w zarzutach, wyjaśniła, że aktem notarialnym nr [...] w dniu [...] listopada 2018 r. wraz z W. S. nabyli od A. S. nieruchomość położoną przy ul. [...] w D.. W akcie notarialnym sprzedająca oświadczyła, że nieruchomość ta nie jest obciążona obowiązkami wynikającymi z niewykonania decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła, że w ostatnich miesiącach dowiedziała się, iż wobec poprzednich właścicieli wydano decyzję w zakresie obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku oraz schodów o konstrukcji stalowej. Kopię tej decyzji otrzymała od PINB w S. przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2019 r. Poza tym wobec niej nie wydano żadnej decyzji, nie była ona także stroną takich postępowań, ani też nie poinformowano jej wcześniej o tych postępowaniach. Zdaniem skarżącej "w przypadku zmiany właściciela obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, wydanym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.), nie ma zastosowania art. 49 tej ustawy. Fundamentalne znaczenie ma tu orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2003 r. w sprawie IV SA 234201 ". Tym samym postępowanie egzekucyjne dotknięte jest wadą wskazaną w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i w związku z tym powinno zostać umorzone na podstawie art.59 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. i art. 33 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją ZWINB w S. z dnia [...] marca 2004 r., nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej rozbudowy budynku przy ul. [...] w D. od strony ściany szczytowej i schodów o konstrukcji stalowej w tylnej części wymienionego budynku. Po ustaleniu, że obecnymi właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w D. są A. i W. S., organ ten pismami z dnia 14 stycznia 2019 r. i z dnia 29 stycznia 2019 r. wezwał ich do stawienia się w siedzibie Inspektoratu celem udzielenia im informacji na temat toczących się postępowań administracyjnych. W dniu 25 lutego 2019 r. A. i W. S. zgłosili się do PINB w S. i uzyskali informację o postępowaniu prowadzonym w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego komina w budynku mieszkalnym oraz o postępowaniu w sprawie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. Na tę okoliczność PINB w S. sporządził stosowny protokół. Nadto, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, PINB w S., stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. upomniał A. S., wzywając ją do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. z właściwym pouczeniem. Upomnienie to zostało odebrane przez A. S. w dniu 2 września 2019 r. W dniu [...] listopada 2019 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym jako zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazał A. S. i jej też doręczył w dniu 2 grudnia 2019 r. tytuł wykonawczy. A. S., w zarzutach i następnie w zażaleniu, podniosła, że egzekucja wszczęta na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] prowadzona jest z naruszeniem art. 33 pkt 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., poprzez błąd co do osoby zobowiązanej. Organ II instancji wskazał dalej, że przed przystąpieniem do rozpatrzenia zażalenia, zlecił PINB w S. przeprowadzenie kontroli nieruchomości przy ul. [...] w D. celem ustalenia czy obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. został wykonany. W dniu [...] lutego 2020 r., organ I instancji przeprowadził kontrolę i stwierdził, że nie wykonano rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego oraz schodów o konstrukcji stalowej. Wykonano dokumentację fotograficzną, która została dołączona do akt sprawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 34 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazał również co może być podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 33 przywołanej ustawy. Nawiązując do treści zażalenia, organ podkreślił, że obowiązek objęty przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2003 r. Decyzja ta jest ostateczna i w związku z tym podlega wykonaniu. Nie ma prawnych możliwości odstąpienia od wykonania rozbiórki. Obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany, co jednoznacznie potwierdza protokół i dokumentacja fotograficzna wykonana przez PINB w S. w dniu 27 lutego 2020 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. nie utraciła mocy prawnej w związku ze zmianą właściciela nieruchomości, w której skład wchodzą części budynku objęte nakazem rozbiórki. Decyzje te pozostają w obiegu prawnym i podlegają wykonaniu, natomiast obecnie zobowiązanymi do ich wykonania są aktualni właściciele budynku, jako następcy prawni adresata decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem i skarżąca. Poza tym z akt sprawy wynika, że w dniu 5 marca 2019 r. skarżąca i W. S. potwierdzili odbiór kserokopii decyzji PINB w S. z dnia [...] grudnia 2003 r., a więc twierdzenie skarżącej, że decyzję otrzymała od organu powiatowego w dniu 29 sierpnia 2019 r. jest całkowicie chybione. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że PINB w S. nie dokonał analizy prawnej zaistniałej sytuacji w perspektywie wskazanego przez nią orzeczenia NSA z dnia 11 marca 2003 r. organ II instancji wyjaśnił, że wskazana sygnatura jest błędna i nie sposób odnaleźć orzeczenia Sądu, o które chodzi skarżącej. Nadto podkreślił, że sytuacja prawna w przedmiotowej sprawie nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że to skarżąca oraz W. S. są obecnie zobowiązani do wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego decyzjami organów nadzoru budowlanego obu instancji. Ponadto organ wskazał, iż podniesiony przez skarżącą zarzut, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tj. "błąd co do osoby zobowiązanego", ma miejsce wówczas, kiedy zachodzi rozbieżność co do imienia i nazwiska osoby zobowiązanego w orzeczeniu, stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i w tytule wykonawczym. Oznacza to, że jeśli zobowiązanym jest osoba zidentyfikowana poprawnie (bez takiego błędu) i znajduje się ona w grupie osób, do których można skierować egzekucję administracyjną, zarzut taki jest nieskuteczny. Organ podkreślił, że w badanej sprawie imię i nazwisko skarżącej, jako obecnie zobowiązanej do wykonania rozbiórki, zostały sformułowane poprawnie, zatem należało oddalić zarzut skarżącej, jako nieuzasadniony. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie, zarzucając, że w sprawie doszło do błędu co do osoby zobowiązanej, a nadto prowadzenie w obecnej chwili postępowania egzekucyjnego jest niecelowe i niesłuszne. W uzasadnieniu skargi, tak jak w zarzutach i zażaleniu, skarżąca opisała okoliczności nabycia nieruchomości położonej D. przy ul. [...]. Ponownie podkreśliła fakt, że w ostatnich miesiącach dowiedziała się, że wobec poprzednich właścicieli wydano decyzje administracyjne w zakresie obowiązku rozbiórki budowy budynku oraz schodów o konstrukcji stalowej. Kopię decyzji w tym zakresie otrzymała dopiero wraz z pismem z dnia 29 sierpnia 2019r. Nie poinformowano jej wcześniej o tych postępowaniach. W ocenie skarżącej w przypadku zmiany właściciela obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania art. 49 tej ustawy (orzeczenie NSA w sprawie "IV SA 234201"). Tymczasem organ nie dokonał analizy prawnej zaistniałej sytuacji w perspektywie wskazanego orzeczenia, co oznacza, że "postępowanie egzekucyjne dotknięte jest wadą, wskazaną w art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a." i należy je umorzyć jako niecelowe i niesłuszne. Ponadto, decyzja stanowiąca podstawę postępowania została wydana 17 lat temu. Brak jej realizacji nie wpłynął ani nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości. Nie grozi to niebezpieczeństwem nikomu ani niczemu. Wskazała, że wraz z mężem, korzystają z nieruchomości bezpiecznie i brak wykonania decyzji nie ma wpływu ani na jej sytuację, ani na sytuację innych osób czy instytucji. W istocie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było wynikiem niedbalstwa po stronie pierwotnego inwestora. Uchybienia budowlane w ówczesnym stanie prawnym, obecnie jawią się jako nieistotne, zwłaszcza, że ona nie ponosi w tym zakresie żadnej winy. Ponadto, zdaniem skarżącej, rygorystyczne egzekwowanie decyzji, wydanej w zupełnie innym stanie prawnym, faktycznym i osobowym, jest głęboko niesłuszne i godzi w interes strony. Z powyższym pozostaje w ścisłym związku stan prawny i faktyczny spowodowany pandemią wirusa C0VID-19. Wprowadzane rządowe rozwiązania prawne w kolejnych "tarczach" zmierzać mają do zapewnienia obywatelom warunków do przetrwania stanu zapaści państwa i gospodarki bez dodatkowych, zbędnych obciążeń. Tak więc wykonanie zadawnionej decyzji w tych okolicznościach jawi się jako obowiązek zbędny, podlegający umorzeniu z uwagi na istotny interes strony. Skarżąca wyjaśniła również, że nie ma środków, ani warunków do poszukiwania wykonawcy prac czy też odpowiedniego projektanta. W związku z powyższym postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone, o co wnosi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t. ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten nie narusza prawa, co w konsekwencji prowadzić musiało do oddalenia skargi. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., oddalające zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym przez A. S.. Skarżąca wywodziła, że postępowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie wykonania nakazu rozbiórki, orzeczonego decyzją z dnia 4 grudnia 2003 r., powinno zostać umorzone z uwagi na to, że zostało skierowane do niewłaściwej osoby (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia), a także ze względu na upływ czasu - od wydania decyzji o rozbiórce do wszczęcia postępowania egzekucyjnego upłynęło 17 lat. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić najistotniejszą z punktu widzenia skarżącej kwestię, mianowicie prawidłowość skierowania egzekucji do aktualnego właściciela nieruchomości, której nakaz rozbiórki dotyczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowalnego obciążają aktualnego właściciela nieruchomości. Taka konkluzja wynika także z przywoływanego przez stronę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 2343/01 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z postawioną przez ten Sąd tezą "w przypadku zmiany właściciela obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, wydanym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie ma zastosowania art. 49 tej ustawy". Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że "nowy właściciel nieruchomości w związku z treścią art. 30 § 4 k.p.a. jest następcą prawnym poprzedniego właściciela i wchodzi w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, a decyzja o nakazie rozbiórki nie utraciła mocy prawnej w związku ze zmianą właściciela budynku i podlega wykonaniu". Oznacza to, że w przypadku wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie zmiany właściciela nieruchomości, której nakaz ten dotyczy, decyzja ta nie traci waloru wykonalności i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 tej ustawy w stosunku do nowego jej właściciela. Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 1a pkt 20 u.p.e.a., ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym - rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Dlatego też, przez błąd co do zobowiązanego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 4 tej ustawy i na który powołuje się skarżąca, rozumie się tylko sytuacje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, chodzi o sytuację, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutów. Po drugie, chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, jeżeli zobowiązany kwestionuje zasadność nałożenia na niego obowiązku i, wnosząc zarzut, zmierza do zbadania zasadności nałożenia na niego obowiązku (zob. P. Przybysz, Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., str. 206-207). Podkreślić należy, że na tym etapie postępowania organ egzekucyjny jest związany treścią decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego, nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto jest zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji. Byłoby to bowiem badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. Tego rodzaju merytoryczna kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna z mocy art. 29 § 1 ustawy. W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie popełnił błędu co do osoby zobowiązanej, bowiem jak wynika z akt postępowania skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy nakaz rozbiórki. Nie ma również podstaw do badania, czy nakaz rozbiórki został nałożony prawidłowo i zasadnie. Decyzja z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż od jej wydania upłynął znaczny okres czasu. Organ nie pozostawał w tym czasie bezczynny – postępowanie egzekucyjne toczyło się w stosunku do poprzedniej właścicielki nieruchomości. Okoliczność braku świadomości skarżącej co do toczących się postępowań administracyjnych, których efektem było nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku, nie przesądza o braku podstaw do prowadzenia w stosunku do niej postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania nakazu. Wprowadzenie skarżącej w błąd przy nabyciu nieruchomości może natomiast stanowić podstawę do dochodzenia roszczeń z tego tytułu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wbrew wywodom skarżącej na ocenę prawidłowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie ma wpływu sytuacja związana z epidemią koronawirusa, bowiem stan epidemii nie usuwa z obiegu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych i nie powoduje, iż stają się one niewykonalne. Jakkolwiek sytuacja ta może przyczynić się do odłożenia w czasie wykonania nałożonego obowiązku w przypadku wykazania przez stronę uzasadnionych okoliczności. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.