II SA/Wa 2266/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.M. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] stycznia 2020 r., ma skutek niezłożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji pracy. Z okoliczności faktycznych sprawy, ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. nie przedstawił J.M. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] na stanowisku starszego rachmistrza celnego, pisemnej propozycji dalszego pełnienia służby albo propozycji określającej nowe zatrudnienia ani nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 120/17, po rozpoznaniu skargi J.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego J.M., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał m. in., że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów tej decyzji, jest zaprzeczeniem zasady trwałości stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dodał, że w sytuacji gdy "organ (przełożony), po analizie przebiegu służby skarżącego w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje dotychczasowe stanowisko i dojdzie do wydania decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., skarżący będzie mógł powrócić do służby. Przepisy pragmatyki pozwolą przełożonemu przedstawić funkcjonariuszowi propozycję "ucywilnienia" w sytuacji, gdy dostrzeże taką potrzebę". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2019 r. sygn. akt I OSK 938/18 oddalił skargi kasacyjne Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz J.M. od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie Sądu I instancji, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny i jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż stosunek pracy. Sąd II instancji odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 i podał, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji kontynuowania zatrudnienia w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dz.U. poz. 1948 ze zm., dalej jako p.w.u.k.a.s.) powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, a podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 505 ze zm., dalej jako ustawa o KAS). W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji podniósł, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznanej sprawie organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s., wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, termin nie biegnie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o ty, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia lub służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W konsekwencji nie jest możliwe (dopuszczalne) zobowiązanie organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z [...] grudnia 2019 r., doręczonym J.M. w dniu 7 stycznia 2020 r., złożył skarżącemu, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (Referacie Obsługi Bezpośredniej w [...] Urzędzie Skarbowym w [...]) na stanowisku służbowym starszego kontrolera celnego oraz poinformował, że nowe warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 lutego 2020 r. W pouczeniu podał, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji należy złożyć oświadczenie o jej przyjęciu albo odmowie przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pracy. W zakreślonym terminie J.M. nie złożył oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, natomiast w piśmie z 28 lutego 2020 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 120/17 i wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W dniu [...] marca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS wydał decyzję (nr [...]) o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego J.M. z uwagi na to, że nie złożył oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji pracy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, decyzją z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), uchylił tę decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując m.in. na konieczność wskazania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] daty wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego oraz wyjaśnienia przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia mu propozycji zatrudnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ponownie orzekając w tej sprawie decyzją z [...] lipca 2020 r. (nr [...]) stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego J.M. z dniem [...] stycznia 2020 r. wobec niezłożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji pracy. Organ wyjaśnił, że złożenie skarżącemu propozycji pracy w [...] Urzędzie Skarbowym w [...] było podyktowane sytuacją kadrową w tej jednostce (niedobór 24 etatów). Odnosząc się do daty wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, podał, że w świetle wyroku NSA z 17 października 2019 r. należy przyjąć, że J.M. pozostawał w stosunku służbowym do [...] stycznia 2020 r., kiedy upłynął 14-dniowy termin na złożenie oświadczenia w przedmiocie przyjęcia złożonej mu w piśmie z [...] grudnia 2019 r. propozycji pracy. Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] lipca 2020 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn niezłożenia skarżącemu propozycji służby i złożenia propozycji pracy, w kontekście przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., a więc jego kwalifikacji i doświadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu służby) i określenie tych przyczyn nie może sprowadzać się do stwierdzenia, że złożono mu propozycję zatrudnienia, której przyjęcia odmówił. Szef Krajowej Administracji Skarbowej dodał, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie dlaczego stwierdził, że stosunek służbowy J.M. wygasł z dniem [...] stycznia 2020 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 170 ust.3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego J.M. z dniem [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z wiążących w niniejszej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt SAB/Bk 120/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 938/18 wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], w toku ponownego rozpoznania sprawy miał dwie możliwości działania: podtrzymać swoje stanowisko o nieprzedstawieniu J.M. żadnej propozycji zatrudnienia (pracy lub służby) lub też zdecydować o dalszym jego pozostawaniu w służbie lub przedstawić propozycję zatrudnienia. W przypadku podtrzymania decyzji o braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunków pracy) organ ma obowiązek wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, ze wskazaniem przyczyn leżących u podstaw nieprzedstawienia propozycji, które winny pokrywać się z ustawowymi przesłankami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W sytuacji natomiast, gdy po analizie przebiegu służby J.M., w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby organ zweryfikuje swoje dotychczasowe stanowisko może zadecydować o dalszym jego pozostawaniu w służbie lub też może przedstawić mu propozycję "ucywilnienia" w sytuacji, gdy dostrzeże taką potrzebę. Organ wyjaśnił, że po dokonaniu analizy przebiegu służby J.M. i sytuacji kadrowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz mając na uwadze art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. przedłożył mu propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podał, że powołany przepis zawiera ogólne kryteria podjęcia decyzji o złożeniu propozycji zatrudnienia, nie wskazuje żadnych konkretnych kwalifikacji i kompetencji wskazujących na predyspozycję do pełnienia służby i nie wynika z niego jakie posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania bardziej predysponują funkcjonariusza do otrzymania propozycji służby, a jakie bardziej do otrzymania propozycji pracy. W świetle tego przepisu nie istnieją żadne przeszkody do złożenia propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi nawet z bardzo wysokimi kwalifikacjami. Nabyte w trakcie służby kwalifikacje i kompetencje mogą być z powodzeniem wykorzystywane przy realizacji obowiązków wykonywanych w ramach stosunku pracy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podał, że podejmując decyzję o przedstawieniu J.M. propozycji pracy kierował się potrzebą właściwego doboru kadr w celu zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji jednostki. Organ wyjaśnił, że potrzeby Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie obsady kadrowej funkcjonariuszy są zaspokojone, natomiast w związku ze zbliżającym się okresem rozliczeń podatkowych zachodzi pilna potrzeba kadrowego wzmocnienia urzędów skarbowych w województwie [...], a zwłaszcza – jak wynika z badania obciążenia pracą urzędów skarbowych województwa [...], przeprowadzonego według stanu zatrudnienia na 6 grudnia 2019 r.- [...] Urzędu Skarbowego w [...] (badanie wykazało niedobór 24 etatów). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dodał, że J.M. wykonywał dotychczas zadania w zakresie obsługi klienta zewnętrznego i związku z tym przedłożono mu propozycję zatrudnienia w Referacie Obsługi Bezpośredniej w tym Urzędzie, a więc z uwzględnieniem jego kwalifikacji, zdobytych umiejętności i doświadczenia. Organ podkreślił, że "w momencie realizacji" wyroków sądów administracyjnych (w 2020 r.) nie był prowadzony nabór do służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i wyjaśnił, że nabór do służy na który powołuje się skarżący został wszczęty 24 czerwca 2019 r. i był już wówczas zakończony (wytypowano kandydatów do służby). Z kolei kolejne postępowanie kwalifikacyjne do służby celno-skarbowej zostało zainicjowane wnioskiem Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] ze stycznia 2020 r., czyli już po złożeniu skarżącemu propozycji pracy (co miało miejsce w grudniu 2019 r.). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że przyjęcie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie wyklucza zmiany statusu zatrudnienia w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...]. Na podstawie art. 150 ustawy o KAS członek korpusu służby cywilnej może otrzymać propozycję przeniesienia do pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej. Złożenie J.M. propozycji zatrudnienia podyktowane aktualną potrzeba urzędu nie wykluczało, w razie przyjęcia złożonej propozycji, możliwości późniejszego przekształcenia stosunku pracy w stosunek służbowy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dodał, że jako kierownik urzędu odpowiada za prawidłową realizację nałożonych zadań celno-skarbowych i podejmując decyzje kadrowe dokonuje oceny posiadanej kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania nałożonych zadań. Optymalne wykorzystanie dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych stanowi o prawidłowej realizacji wskazanych zadań. Organ podkreślił, że w sferze jego władztwa służbowego mieści się złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak również uprawnienie do niezłożenia propozycji. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji podniósł, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 938/18, wskazujący na nierozpoczęcie biegu terminu dotyczącego wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego oraz wskazana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 120/17 co do możliwości przedstawienia mu propozycji "ucywilnienia" oraz odmowa jej przyjęcia przez skarżącego skutkowały koniecznością odpowiedniego zastosowania przepisów art. 170 ust. 1 - 3 p.w.u.k.a.s. i wydaniem decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia jego stosunku służbowego. Odnosząc się do daty, w której to stwierdzenie wygaśnięcia stosunku powinno nastąpić, organ I instancji odwołał się do art. 170 ust. 1 i ust. 2 p.w.u.k.a.s. i podał, że uwzględniając datę realizacji powołanych wyroków oraz upływ wskazanego w art. 170 ust. 1 pkt 2 terminu 31 sierpnia 2017 r. uznać należy, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego J.M. nastąpił z upływem 14 dni od dnia odmowy przyjęcia otrzymanej propozycji zatrudnienia tj. z dniem [...] stycznia 2020 r. Zdaniem organu, wynikające z art. 170 ust. 1 pkt 2 wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w związku z odmową przyjęcia złożonej propozycji po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji - jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. - następowało na etapie wdrażania reformy w 2017 r. Pozostawanie w stosunku służbowym jeszcze przez trzy miesiące od odmowy przyjęcia złożonej propozycji (jednakże nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r.) spełniało funkcje gwarancyjne w związku definitywnym zakończeniem zatrudnienia w ramach stosunku służbowego. Brak jest obecnie podstawy do uznania, że stosunek służbowy skarżącego trwał jeszcze przez 3 miesiące od odmowy przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia. W konkluzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że zrealizował wyroki sądów administracyjnych poprzez złożenie J.M. propozycji zatrudnienia, a odmowa jej przyjęcia przez skarżącego skutkowała wydaniem deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na obecnym etapie postępowania nie istnieje możliwość ponownego złożenia skarżącemu propozycji, tym razem propozycji służby, bowiem termin składania propozycji (zatrudnienia, jak służby) już upłynął. Wskazywane przez NSA wstrzymanie biegu terminu materialnego dotyczącego wygaśnięcia stosunku służbowego nastąpiło jedynie na czas realizacji wskazanych wyroków, z mocy których organ mógł wykonać ponownie swoją kompetencję do przedłożenia funkcjonariuszowi wskazanej propozycji. Wskazana kompetencja została zrealizowana poprzez złożenie propozycji zatrudnienia i brak jest podstawy prawnej do uznania, iż nadal biegnie termin do kolejnego składania propozycji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] grudnia 2020 r. stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy art.165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 i ust. 2 p.w.u.k.a.s. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji, wydana została zgodnie z wytycznymi WSA i NSA wyrażonych powołanych wyrokach. W oparciu o te wyroki, w piśmie z [...] grudnia 2020 r. przedstawił J.M. propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (w [...] Urzędzie Skarbowym w [...]), a nie złożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji spowodowało wygaśnięcie stosunku służby. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji dostatecznie uzasadnił powody, dla których przedstawił J.M. propozycję pracy w [...] Urzędzie Skarbowym w [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przeanalizował sytuację kadrową i potrzeby [...] administracji celno-skarbowej pod kątem zapewnienia prawidłowej realizacji zadań i ustalił, że zachodzi potrzeba "doetatyzowania" [...] Urzędu Skarbowego w [...] (niedobór zatrudnienia na poziomie 24 etatów). Organ wziął pod uwagę kwalifikacje, umiejętności i doświadczenie w obsłudze klienta zewnętrznego skarżącego nabyte podczas służby przez J.M.. Szef KAS dodał, że "w momencie realizacji" wyroków sądów administracyjnych (w 2020 r.) nie był prowadzony nabór do służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i stwierdził, że organ I instancji dokonał zgodnego z prawem rozstrzygnięcia oraz uzasadnił powody, dla których przedstawił skarżącemu propozycję pracy, a nie służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Organ odwoławczy dodał, że z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. nie wynika, aby po stronie organu leżał obowiązek złożenia propozycji służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy oraz że w procesie składania propozycji dalszego zatrudnienia nie można pomijać że celem utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w zaskarżonej decyzji nie porównano jego kwalifikacji ani dotychczasowego doświadczenia z innymi pracownikami, Szef Krajowej Administracji Skarbowej podniósł, że decyzja wydana została w indywidualnej sprawie i nie zachodzi w związku z tym potrzeba porównywania sytuacji różnych osób. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie naruszył art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. ponieważ dostatecznie zgromadził i właściwie rozpatrzył materiał dowodowy, wskazujący na przyczyny złożenia J.M. propozycji pracy w KAS. Organ odwoławczy dodał, że NSA w wyroku z 5 listopada 2018 r. sygn. akt OSK 1044/18 stwierdził, że "(...) przekształcanie lub wygaszanie przez ustawodawcę stosunków zatrudnienia z mocy samego prawa jest szczególnym przypadkiem, w którym konstytucyjna ochrona trwałości stosunków zatrudnienia w służbie publicznej stanowi wartość narażoną na daleko idące ograniczenia. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (wyrok TK z dnia 16 czerwca 2003r., sygn. akt: K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Szef Krajowej Administracji Skarbowej podał, że nie podziela zapatrywania organu I instancji odnośnie daty wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, który poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej pozostaje de facto od 1 września 2017 r. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wydane w niniejszej sprawie pozwalały wprawdzie na zrewidowanie swojego stanowiska przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i przedstawienie skarżącemu propozycji pracy lub służby z terminem jego odnowienia na przyszłość. Jednakże w przypadku odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, zdaniem organu odwoławczego, należało uznać, że stosunek służbowy skarżącego wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W ocenie Szefa KAS brak przyjęcia przez odwołującego propozycji pracy skutkować powinien powrotem do obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. zgodnie z literalnym brzmieniem art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 p.w.u.k.a.s. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 139 k.p.a., a także fakt, że "rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest pozbawione uzasadnienia w świetle wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2019 r. (...)", Szef Krajowej Administracji Skarbowej uznał, że uchylenie decyzji organu I instancji w tym zakresie i stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. stanowiłoby działanie na niekorzyść strony. J.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] kwietnia 2021 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] grudnia 2020 r. oraz zobowiązanie organu I instancji do przedłożenia skarżącemu propozycji służby, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że WSA w Białymstoku wyrokiem z 18 grudnia 2017 r. sygn. akt: II SAB/Bk 120/17 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jego stosunku służbowego, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2019 r. sygn. akt I OSK 938/18 stwierdził, że za bezczynność organu należy uznać niewydanie decyzji regulującej stosunek służbowy funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono żadnej propozycji. Zdaniem NSA nieprzedstawieniu przed 31 maja 2017 r. propozycji powinno towarzyszyć wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, w której zostanie wskazana podstawa braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia, która będzie pokrywać się z ustawowymi przesłankami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. J.M. podkreślił, że przesłanki zwolnienia ze służby (obligatoryjne i fakultatywne), wymienione w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS nie zostały spełnione. Mimo to, w terminie do 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie złożył mu propozycji służby i w konsekwencji z końcem sierpnia 2017 r. przestał pełnić służbę. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, mimo wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanych wyrokach, nie ustalił i nie wyjaśnił dostatecznie, z uwzględnieniem art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., czy istniały podstawy do złożenia mu propozycji służby w maju 2017 r. oraz w grudniu 2019 r., czy też możliwe było złożenie skarżącemu jedynie propozycji "ucywilnienia". W ocenie J.M. organ posłużył się przesłankami pozaustawowymi i naruszył konstytucyjne zasady: równości wobec prawa oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach. J.M. podniósł, że w okresie od maja 2017 r. do stycznia 2020 r. przeprowadzono nabór na co najmniej kilkadziesiąt etatów służbowych i zatrudniono osoby o niższych kwalifikacjach, bez doświadczenia zawodowego, z niższym wykształceniem i zamieszkujących w dalszej odległości od miejsca pełnienia służby niż skarżący. Skarżący stwierdził, że art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., który stanowi, że dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, nie wynika, że dyrektor przedkłada pisemną propozycję jedynie wybranym funkcjonariuszom, co oznacza, że miał obowiązek przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej warunki służby, którego nie wykonał. Zdaniem skarżącego, jednoznaczna treść powołanego przepisu jest nie do pogodzenia z treścią art. 170 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, w świetle którego stosunek służby osób, które nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że Dyrektor Izby Administracyjnej w [...] ukrywa motywy nieprzedłożenia mu propozycji służby. W toku postępowania przed sądem powszechnym w analogicznej sprawie innego funkcjonariusza Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zeznał, że w 2017 r. kiedy to trwał proces przedkładania funkcjonariuszom propozycji służby bądź pracy, nie weryfikował akt osobowych funkcjonariuszy i że jedynie podpisywał pisma z propozycjami pracy bądź służby oraz że dokonywano jedynie tzw. weryfikacji pozytywnych. Skarżący dodał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania [...] - w szczególności zeznania świadków pokazują, że nie można ustalić osoby, która faktycznie zdecydowała o nie przedłożeniu funkcjonariuszom propozycji służby w owym czasie. Zatem motywy jakimi kierował się organ nie mogą być uznane w żadnej mierze za ustawowe, a działanie organu należy uznać za sprzeczne z prawem. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydał decyzji o przywróceniu skarżącego do służby i w 2020 r., a więc po 3 latach, przebywania skarżącego poza służbą, w celu ukrycia faktycznych motywów nieprzedłożenia mu propozycji służby w maju 2017 r., przedłożył mu propozycję pracy, przy czym przedkładając mu propozycję pracy ponownie nie uzasadnił też, z jakiego powodu odmawia skarżącemu powrotu do służby. J.M. dodał, że nie można tracić z pola widzenia, że w przypadku przyjęcia takiej propozycji zostałby pozbawiony możliwości poznania przyczyn, dla których w 2017 r. nie otrzymał żadnej propozycji, a w grudniu 2019 r. nie otrzymał propozycji służby, do czego w świetle obowiązującego orzecznictwa NSA ma prawo (propozycja pracy nie podlega zaskarżeniu do sądu). Zdaniem skarżącego organ ma świadomość, że przyjmując propozycję pracy z 2020 r. w świetle prawa stałby się pracownikiem, a właściwym do rozstrzygania jego sprawy stałby się sąd pracy, który nie jest władny, by przywrócić skarżącego do służby. Zdaniem skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], a następnie Szef KAS uzasadniając powody złożenia mu propozycji pracy lakonicznie podali, że wynikało to z potrzeb kadrowych [...] administracji celno-skarbowej, gdy tymczasem w dacie przedkładania propozycji pracy Dyrektor dysponował wolnymi etatami w służbie i w zarówno wówczas jak i później kilkukrotnie prowadził nabór na stanowisko funkcjonariusza w służbie celnej. J.M. dodał, że ma wieloletnie doświadczenie wyłącznie pracując jako funkcjonariusz, natomiast osoby "werbowane" do służby takiego doświadczenia i umiejętności nie posiadają. Wyjaśnił, że wykonywał zadania policyjne polegające na szukaniu wyrobów akcyzowych, rewizji osób i przeszukiwaniu pojazdów oraz weryfikował dokumenty pod kątem przepisów celnych, "co nijak się ma do obsługi interesantów w urzędzie skarbowym odnośnie składanych pitów". Jego kilkunastoletnie doświadczenie, ukończone kursy i egzaminy, studia na kierunku administracja celna oraz znajomość przepisów celnych i procedur, nie mają nic wspólnego z obsługą interesantów w urzędzie skarbowym i przemawiają za pozostawieniem go w służbie. Zatem złożona mu propozycja pracy nie znajduje w jego ocenie żadnego racjonalnego uzasadnienia, poza jednym, ukryciu faktycznym motywów jakie leżą u podstaw odmowy powrotu do służby. Zdaniem skarżącego organ I instancji, orzekając w jego sprawie po wyroku NSA powinien porównać jego doświadczenie, umiejętności, staż pracy, przebieg służby z doświadczeniem, umiejętnościami, stażem pracy, przebiegiem służby innych funkcjonariuszy, którzy dostali w 2017 r. propozycję służby. Skarżący dodał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w grudniu 2019 r. kiedy przedłożył mu propozycję pracy nie zakończył jeszcze procesu rekrutacji na 22 etaty w służbie (w lutym 2020 r. ogłosił listę kandydatów zatwierdzonych do przyjęcia do służby ). W skardze do Sądu skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.: - dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...], a w szczególności protokołów rozpraw zawierających zeznania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, oraz przesłuchanych tam świadków i stron postępowania, na okoliczność, że nie było jakichkolwiek podstaw do nie przedłożenia skarżącemu już w maju 2017 r. propozycji dalszej służby oraz wykazania, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie weryfikował przydatności skarżącego do dalszej służby i kierował się przesłankami pozaustawowymi, bliżej nieokreślonymi, nie jest w stanie podać kto zdecydował i na jakiej podstawie o nieprzedłożeniu skarżącemu dalszej propozycji służby a nadto wykazania, że w dacie przedłożenia skarżącemu propozycji pracy organ I instancji dysponował przynajmniej jednym wolnym etatem na stanowisku funkcjonariusza, oraz że trwał proces rekrutacji do służby na co najmniej 22 miejsca, - dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach II SAB/Bk 120/17, w szczególności z prawomocnego wyroku z 18 grudnia 2017 r. oraz wyroku NSA z 17 października 2019 r. , sygn. akt I OSK 938/18, celem wykazania, że organ dopuścił się rażącej bezczynności i nie zrealizował prawomocnego orzeczenia, - dowodu z przesłuchania skarżącego, Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] W.O. oraz Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego M.F. i zastępcy Dyrektora JAS w [...] D.M., celem wykazania naruszenia przez organ I instancji art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., a także wykazania, że w maju 2017 r. i grudniu 2019 r. nie było jakichkolwiek podstaw aby skarżący nie otrzymał dalszej propozycji służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał m. in., że wbrew stanowisku skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], miał prawo do złożenia mu propozycji pracy w podległej mu jednostce i stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego na skutek nieprzyjęcia tej propozycji. Zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w świetle stanowiska administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] byłby zobowiązany do wskazania przyczyn niezłożenia J.M. służby/pracy do dnia 31 maja 2017 r. w sytuacji, gdyby nie zweryfikował swojego dotychczasowego stanowiska i po wyrokach sądów nie przedstawił mu żadnej propozycji zatrudnienia w KAS. Z uwagi jednak na to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], mając na uwadze potrzeby urzędu oraz konieczność zapewnienia optymalnej obsady etatowej w kierowanej Izbie Administracji Skarbowej, jak również kierując się doświadczeniem zawodowym skarżącego w zakresie obsługi bezpośredniej podmiotów, przebiegiem jego służby oraz miejscem zamieszkania skarżącego, przedłożył mu propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], nie był obowiązany do wskazywania przyczyn, które zadecydowały o braku przedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby do dnia 31 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona przez J.M. decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] kwietnia 2021 r. wydana została w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., sygn.. akt II SAB/Bk 120/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 938/18 oddalającego skargi kasacyjne J.M. oraz organu od tego wyroku. Przede wszystkim Sąd podziela zapatrywanie organu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było przeszkód faktycznych i prawnych do złożenia skarżącemu, po wyroku NSA, propozycji "ucywilnienia" oraz że w świetle art. 165 ust. 7 u.p.w.u.k.a.s., nie wynika, że właściwy organ jest zobowiązany do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby, a nie np. zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Sąd wyjaśnia, że jego ocenie nie podlegają powody, czy przyczyny z uwagi na które przedstawiono skarżącemu propozycję zatrudnienia (ucywilnienia). Organ "zrewidował swoje stanowisko", przedkładając skarżącemu propozycję zatrudnienia, a taką możliwość - jak już powiedziano - dopuściły sądy orzekające w sprawie skarżącego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2019 r. wskazał lakonicznie na kwalifikacje skarżącego i jego dotychczasowe doświadczenie nabyte podczas służby (obsługa klienta zewnętrznego), oraz konieczność kadrowego wzmocnienia urzędów skarbowych w związku ze zbliżającym się okresem rozliczeń podatkowych. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.k.a.s., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1,2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż z dniem 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do art. 170 ust. 3 tej ustawy, w przypadku o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd nie kwestionuje zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia organu, że zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej oraz że ustawodawca pozostawił dyrektorom izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że w tym procesie doboru kadr organ obowiązany jest kierować się przesłankami wskazanymi w ustawie, takimi jak posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.). W konsekwencji uzasadnienie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego winno zawierać wskazanie rzeczywistych powodów niezłożenia w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1117/21). W zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie poświęcono temu należytej uwagi, nie wyjaśniono, z jakich powodów nie złożono wówczas skarżącemu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem powołanych wyżej kryteriów, kładąc akcent na "zrewidowanie stanowiska" w kwestii możliwości zatrudnienia skarżącego. W ocenie Sądu, w ten sposób organy obu instancji naruszyły art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., niemniej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w związku ze złożeniem skarżącemu w grudniu 2019 r. propozycji zatrudnienia, uchybienie to nie mogło doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z niekwestionowanych przez strony postępowania okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie wykazał zainteresowania otrzymaną propozycją zatrudnienia i to ten fakt doprowadził do wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie jego stosunku służbowego. NSA w uchwale z 1 lipca 2019 r. stwierdził m. in., że w przypadku niezaakceptowania przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sad rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zauważa, że nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] stycznia 2020 r. (z upływem 14 dni na ustosunkowanie się do złożonej propozycji zatrudnienia). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia wyroku NSA z 17 października 2019 r., a także art. 134 § 2 p.p.s.a, który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (czego w niniejszej sprawie się nie dopatrzył), nie mogło to doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy na koniec wyjaśnić, że według art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie zaistniały żadne wątpliwości, których wyjaśnienie byłoby niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Sądowi z urzędu znany jest wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 120/17 i NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 938/18. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy procesowej, orzekł jak w sentencji.