III SA/Gd 567/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, po rozpoznaniu dniu 13 października na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 18 lutego Prezydent Miasta G. odmówił M. M. (zwanemu dalej "wnioskodawcą", "stroną" albo "skarżącym") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J. M. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania ustalono, że J. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym do 30 listopada 2021 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G., w którym orzeczono, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 listopada 2018 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Wnioskodawca jest synem J. M., ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1 października 2018 r. do 30 listopada 2020 r. Jednocześnie posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 30 września 2022 r. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy ustało w dniu 30 września 2011 r., a w okresie od 26 sierpnia 2019 r. do 4 września 2019 r. pobierał stypendium z Powiatowego Urzędu Pracy. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca w sposób prawidłowy opiekuje się matką, a jego stała pomoc o charakterze opiekuńczo-pielęgnacyjnym i gospodarczym jest niezbędna w celu zapewnienia matce prawidłowego funkcjonowania w środowisku. Ponadto pracownik socjalny ocenił, że opieka sprawowana przez wnioskodawcę nad matką jest przeszkoda w podjęciu przez niego zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ przyjął, że wnioskodawca wypełnia przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r."), tzn. organ stwierdził, że zakres sprawowanej opieki wynikający ze stanu zdrowia matki jest przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez M. M. Organ uznał również, mając na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, że pobieranie renty z tytuły częściowej niezdolności do pracy przez wnioskodawcę nie stoi na przeszkodzie do przyznania świadczenia. Jednakże, zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednocześnie organ wskazał, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, odnoszącego się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w tym przepisie. Po rozpatrzeniu wniesionego przez M. M. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej w skrócie jako: "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ odwoławczy podkreślił, że wyrokiem tym Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b nie oznacza jednak, zdaniem SKO, całkowitego usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy zaś wyłącznie do ustawodawcy. Prezentując to stanowisko SKO zauważyło jednocześnie, że ustalanie jednej z przesłanek negatywnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – wnikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z brzmieniem art. 77 § 1 k.p.a. Przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy wnioskodawca, którego ostatnie zatrudnienie ustało w dniu 30 września 2011 r. nie podejmował go do tego czasu właśnie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, której niepełnosprawność ustalono od dnia 23 listopada 2018 r. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem aktualnie przez M. M. zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką. Nie sposób zatem stwierdzić, czy w istocie konieczność opieki nad matką zmusiła wnioskodawcę do rezygnacji z zatrudnienia albo uniemożliwiła mu podjęcie pracy. SKO uznało ponadto, że z przedstawionych akt sprawy nie wynika również, jaki zakres opieki sprawowany przez M. M. nad matką – jaka jest częstotliwość i rodzaj codziennych czynności wykonywanych w związku z opieką nad matką, ilość wizyt lekarskich, które z czynności przy sprawowaniu opieki wnioskodawca musi bezwzględnie wykonać sam, gdyż matka nie jest w stanie wykonać ich samodzielnie, a przy których jedynie pomaga matce. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie czynności matka wnioskodawcy wykonuje samodzielnie i czy może zostać sama w domu i na jak długo. Innymi słowy na podstawie poczynionych ustaleń przez organ pierwszej instancji nie można stwierdzić, czy czynności wnioskodawcy w związku z opieka nad matką zabierają mu tyle czasu w ciągu dnia, że nie jest w stanie wykonywać pracy zarobkowej. Zwłaszcza, że w wywiadzie środowiskowym wskazano jedynie, że są to usługi o charakterze opiekuńczo-pielęgnacyjnym, gospodarczym i są one wykonywane prawidłowo. Biorąc pod uwagę powyższe SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie poczynił w sprawie ustaleń istotnych z punku widzenia treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., w związku z czym nie jest możliwa ocena, czy spełnione zostały przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach SKO uznało, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i nie daje ono podstaw do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem nie ustalono w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy, w kontekście przesłanek wymienionych w art. 17 u.ś.r. Zatem, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., co obliguje go do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. W wytycznych dla organu pierwszej instancji SKO wskazało, że organ ten przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zobowiązany do jednoznacznego ustalenia, czy zachodzą łącznie wszystkie opisane powyżej przesłanki wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym celu przeprowadzi w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. W jego toku ustali m. in. po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., czy i w jakim zakresie wnioskodawca sprawuje stałą i osobistą opiekę nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną. Następnie ustali, czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez niego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowaniem w związku z koniecznością zapewnienia tej opieki swojej matce. Od powyższej decyzję M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że w jego ocenie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji byłoby słuszne, gdyby organ pierwszej instancji mógł podjąć decyzję. Z racji tego, że przypadki takie jak ten nie są objęte odpowiednią ustawą, to organ pierwszej instancji nie może podjąć samodzielnej decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trudno jest również przewidzieć, czy SKO będzie w stanie wydać odpowiednią decyzję na ponowną odmowną decyzję organu pierwszej instancji. A co za tym idzie, w sposób niezrozumiały organ odwoławczy przedłuża cała procedurę związaną z ubieganiem się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 9 stycznia 2020 r., a zatem przez okres 5 miesięcy organy nie były w stanie rozstrzygnąć sprawy. Można przypuszczać, że przez kolejne 5 miesięcy sprawa będzie traktowana w taki sam sposób, tzn. osoba składająca wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie mogła skorzystać z przysługującej pomocy prawnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Taki sposób postępowania będzie negatywnie wpływać na sytuację prawną i finansową wnioskującego, podważając tym samym zaufanie do organów administracji państwowej. Skarżący podkreślił, że problem stosowania normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, znany jest instytucjom administracji państwowej, a pomimo tego nie zebrano niezbędnych informacji, które organowi odwoławczemu pozwoli na weryfikację rozpatrywanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 .k.p.a. Zatem należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym znaczeniu, by Sąd mógł wypowiadać się co do przysługującego stronie skarżącej prawa lub ciążącego na niej obowiązku w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, w związku z którą - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - zostaje wydana zaskarżona decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza, w świetle powyższych regulacji, konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ pierwszej instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Wymaga podkreślenia, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, LEX nr 2268026). W związku z nowym brzmieniem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek – w celu zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego (A.Wróbel; w: Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., Lex 2019). Tym samym, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Sąd powinien ocenić, czy w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu naruszenie przepisów postępowania rzeczywiście doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia sprawy, a następnie rozważyć, czy stwierdzone uchybienie można było wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe lub postępowanie wyjaśniające, o których mowa w regulującym zasady postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy przepisie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest uzasadnione z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji powinien zbadać dokładnie przesłanki uregulowane w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. powinien ustalić w jakim zakresie skarżący sprawuje stałą i osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną oraz ustalić, czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacja przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo ich niepodejmowania w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad matką. Zdaniem Sądu, jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwości odnośnie ustalenia (zweryfikowania) pewnych faktów istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zwłaszcza, jak sam organ odwoławczy wskazał w wytycznych dla organu pierwszej instancji, wątpliwości co do spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. można było usunąć przez przeprowadzenie w trybie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. wywiadu środowiskowego, który skoncentrowałby się na ustaleniu, czy skarżący sprawuje opiekę nad matką w takim zakresie, że z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia. Jak wskazano wyżej, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Nie można przyjąć, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony skutecznego prawa do odwołania. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie zakres koniecznych do rozstrzygnięcia ustaleń mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.