II OSK 1176/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. L. ... w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3001/18 w sprawie ze skargi S. Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. L. ... w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2018 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3001/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. L. ... w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2018 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2018 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego - przesłanek z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Postępowanie zakończone decyzją z dnia 29 października 2018 r. dotyczyło decyzji Urzędu Dzielnicowego W. P. z dnia 20 marca 1992 r., nr ..., znak: ..., zezwalającej na budowę - adaptację części strychu polegającą na powiększeniu lokalu mieszkalnego nr ... na terenie nieruchomości/działki w W., przy ul. L. .... Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z dnia 20 marca 1992 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kodeksu postępowania administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania w omawianym trybie (jako organ odwoławczy, na skutek odwołania wniesionego przez S. L. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. L. ... w W. od decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 kwietnia 2018 r., nr ...), utrzymał w mocy decyzję wydaną w sprawie w I instancji. Sąd podkreślił, że we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący zgodnie wskazywali na rażące naruszenie przez ww. decyzję art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 1 ust. 3 oraz § 3 zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa. Ponadto Wspólnota wskazała na rażące naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Sąd wskazał, że organy obydwu instancji uznały, że przedmiotowa decyzja nie narusza § 1 ust. 3 oraz § 3 zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa, § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów, a skarżący nie wnieśli w skardze zarzutów co do tego stanowiska. Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. W myśl art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę, polegające na nadbudowie lub rozbudowie obiektu budowlanego stanowiącego własność Państwa albo przebudowie pomieszczeń niemieszkalnych w takim obiekcie, może być wydane osobie fizycznej, która zobowiąże się do poniesienia kosztów budowy w celu uzyskania lokalu mieszkalnego bądź pracowni twórcy. Stosownie do treści art. 21 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127) do czasu sprzedaży przez Skarb Państwa lub gminę wszystkich lokali mieszczących się w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu przez osoby fizyczne i osoby prawne, polegającej na powiększeniu liczby lokali, decyduje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do domów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy - w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy. Pozwolenia na budowę udziela się na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej P. W. z 15 lutego 1991 r., w którym ww. podmiot zwraca się do Urzędu Dzielnicowego P. W. o wydanie opinii urbanistyczno - budowlanej w związku z zamiarem adaptacji strychu przez Z. K. w budynku przy ul. L. .... W odpowiedzi na powyższe pismo z 15 lutego 1991 r. Urząd Dzielnicy P. w piśmie z 4 marca 1991 r., wskazał, że istnieje możliwość adaptacji strychu w budynku mieszkalnym przy ul. L. .... Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej P. W. z 17 kwietnia 1991 r., z którego wynika, że lokal znajdujący się przy ul. L. ... został wytypowany (na wniosek m. in. Z. K.) na adaptację na cele mieszkalne. Następnie Urząd Dzielnicy P. pismem z 20 czerwca 1991 r., wyraził wstępną zgodę na adaptację części strychu w budynku przy ul. L. ... na powiększenie istniejącego lokalu nr ... W związku z powyższą zgodą Z. i B. K. wystąpili do Urzędu Dzielnicy P. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na adaptację części zamieszkanego strychu na cele mieszkalne. W dniu wydawania kontrolowanej decyzji Urzędu Dzielnicy P. W. Wydział Architektury z 20 marca 1992 r., Nr ..., znak: ..., działka nr ewid. ..., stanowiła własność gminy (Miasto Stołeczne W.) przy czym w budynku składającym się z 6 lokali przy ul. L. ... wyodrębniona była własność 5 lokali mieszkalnych. Aktualnie działka nr ewid. ... stanowi własność Miasta Stołecznego W. Niesporny w niniejszej sprawie jest fakt, że inwestor sfinansował adaptację spornego lokalu oraz uzyskał wszelkie zgody i pozwolenia. Niesporny jest też fakt, iż nie uzyskał zgody właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych. Jednakże w świetle powyższych przepisów nie jest jasne i oczywiste, czy taką zgodę powinien uzyskać. Podkreślić należy że omawiana decyzja z 20 marca 1992 r. została doręczona właścicielom lokali o nr 1, 5, 10, 11. W aktach brak dowodów wskazujących na sprzeciw dotyczący wykonania omawianej inwestycji. Tym samym, zdaniem Sądu, organy prawidłowo wskazały, że kontrolowana decyzja nie narusza rażąco art. 29 ust. 5, art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnosząc się natomiast do kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poruszanej zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przychylił się do poglądu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania, co, w związku z oceną Sądu, iż w przedmiotowej sprawie sporna decyzja nie naruszała rażąco przepisów prawa, stanowi tylko dodatkowy argument za odmową stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartej w skardze Sąd pierwszej instancji wskazał, że zmierzają one do wykazania wadliwości oceny organu skutków społeczno-gospodarczych, jakie przedmiotowe naruszenie za sobą pociąga. Abstrahując od oceny Sądu, iż ww. naruszenie nie miało rażącego charakteru, wskazać należy, że z odwołania jak i skargi wynika, iż niejako przyczyną złożenia przez skarżących wniosków o stwierdzenie nieważności jest zawarte w przywoływanym przez skarżących wyroku Sądu Okręgowego Warszawa – P. z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt ... rozstrzygnięcie, iż lokal przy ul. L. ... nie jest częścią nieruchomości wspólnej, Wspólnota nie jest ani właścicielem lokalu, ani wynajmującym i nie służy jej roszczenie o zapłatę czynszu najmu, gdyż właścicielem lokalu jest m.st. W. Niezrozumiałe dla Sądu i nie wynikające z przepisów prawa jest przekonanie skarżących, iż w przypadku stwierdzenia nieważności omawianej decyzji, lokal przejdzie na własność Wspólnoty. Nadto Sąd podkreślił, że argumentacja skarżących zawarta w skardze opiera się na aspektach korzyści ekonomicznych, które uzyskałaby Wspólnota po sprzedaży omawianego lokalu i nie zmienia oceny Sądu co do prawidłowości rozstrzygnięć zapadłych w sprawie. Sąd podzielił także pogląd organów, że decyzja Urzędu Dzielnicowego W. P. z dnia 20 marca 1992 r., nr ..., znak: ... nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżących. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej S. L. i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1) art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i nieustaleniu sytuacji najemców; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się m.in. w przekonaniu, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz stwierdzenia, że organ samorządu zadecydował o prawie do dysponowania nieruchomością i miał do tego prawo; 3) naruszeniu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne uznanie, że oświadczenie jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego o zgodzie na przebudowę strychu jest wystarczającym dowodem na stwierdzenie, iż doszło do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, jak również na braku dokonania samodzielnej oceny i w konsekwencji powieleniu uzasadnienia organu II instancji, co poważnie utrudnia kontrolę instancyjną, II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 i 144 kodeksu cywilnego dotyczącego współwłasności i użytkowania wieczystego poprzez ich niezastosowanie i w efekcie uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono w sposób rażący prawa, choć do czynności związanej z przedmiotem współwłasności, a przekraczającej zakres zwykłego zarządu niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a budynek był współwłasnością użytkowników wieczystych i bez ich zgody został przerobiony i odebrany dla potrzeb mieszkaniowych m.st. Warszawy, które do dnia dzisiejszego czerpie z lokalu pożytki; 2) art. 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wydanie pozwolenia na budowę pomimo braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, jak również bez decyzji, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi jedynie naruszenie prawa, jednak nie jest to naruszenie rażące, choć jest to warunek sine qua non każdej decyzji pozwalającej na budowę; 3) art. 29a ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przebudowa dotyczyła obiektu budowlanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdy tymczasem do Skarbu Państwa w 1992 r. nie należał już ani grunt, ani tym bardziej budynek przy ul. L. ...; 4) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uznanie, iż doszło do zadecydowania przez odpowiedni organ samorządu terytorialnego, gdy tymczasem nie została w tym przedmiocie wydana żadna decyzja, choć powinna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego. 2.1. Zarzut naruszenia przepisów postępowania oparto na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 3 § 2 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszeniu art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, naruszeniu art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiot rozpoznania sprawy w tym trybie ograniczony jest wyłącznie do ustalenia, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa, którego rodzaje enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się zatem, czy z danym rodzajem ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego została wydana decyzja. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, a dokonuje się oceny zastosowania przepisu prawa materialnego do ustalonego w toku postępowania zwykłego stanu faktycznego sprawy. Takiej oceny dokonały organy prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i Sąd w zaskarżonym wyroku. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy z innej oceny stanu faktycznego, który został ustalony w postępowaniu zwykłym, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności. Zasadnie zatem Sąd zastosował art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2.2. Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie powołanych przepisów. Zarzucono w tej podstawie kasacyjnej naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 29a ust. 1a ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej w wyniku rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji wymaga zatem ustalenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego. Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej. Według art. 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a." Według art. 29a ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności: "Pozwolenie na budowę, polegającą na nadbudowie lub rozbudowie obiektu budowlanego stanowiącego własność Państwa albo przebudowie pomieszczeń niemieszkalnych w takim obiekcie, może być wydane osobie fizycznej, która zobowiąże się do poniesienia kosztów budowy w celu uzyskania lokalu mieszkalnego bądź pracowni twórcy". Artykuł art. 29a ust. 1 odchodził od reguły ustanowionej w powołanym wyżej art. 29 ust. 5 wykazania prawa do nieruchomości. W sprawie regulacje te pozostają w ścisłym związku, a to z uwagi na to, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności było zezwolenie na budowę - adaptację części strychu polegającej na powiększeniu lokalu. Artykuł 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ustanawiając przesłankę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością nie odsyłał do ustawowej definicji pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością, a zatem obejmował też uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością w następstwie zgody właścicieli. Ustalenie przez zakwestionowanie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa lub samorządu gminy może nastąpić w trybie postępowania cywilnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Decyzją z 20 marca 1992 r., Nr ..., znak: ... Urzędu Dzielnicowego W. P. wyrażona została zgoda na budowę - adaptację części strychu. Nie można zatem wywodzić o braku decyzji zezwalającej na adaptację części strychu. Wywiedzione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 5, art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 21 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie są zasadne. Nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności. 2.3. Przedmiotem kontroli Sądu była zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Konsekwentnie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Do właściwości organu nie należało ustalenie zasadności żądań w zakresie kwestionowania tytułu prawnego własności w latach 90 ubiegłego wieku. Spory o właściwość mogą być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Dla prawidłowości decyzji podstawą jest stan prawa własności z dnia wydania decyzji. Późniejsze zdarzenia prawne nie mogą uzasadniać podważenia mocy prawnej decyzji. 2.4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9