I OSK 210/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 661/10 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody uznaniowej w miesiącu grudniu 2006 roku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 661/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody uznaniowej w miesiącu grudniu 2006 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SAB/Ol 78/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego w B. do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r., dotyczącego przyznania nagrody świątecznej w grudniu 2006 r. Zawiadomieniem z dnia 1 kwietnia 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w B. poinformował A. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nagrody świątecznej, pouczając o przysługujących mu uprawnieniach przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w B., na podstawie art. 106 ust.1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) i § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 15, poz. 145) odmówił A. Z. przyznania nagrody uznaniowej udzielanej funkcjonariuszom Aresztu Śledczego w B. w grudniu 2006 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 9 powołanego rozporządzenia funkcjonariuszowi przyznaje się nagrodę w szczególności za sumienne wykonywanie zadań służbowych, wykonywanie zadań służbowych wymagających znacznego nakładu pracy, a także dokonanie czynu świadczącego o odwadze funkcjonariusza. Nagroda ma charakter uznaniowy, a jej przyznanie uzależnione zostało od oceny pracy funkcjonariusza, w szczególności jego postawy i stosunku do obowiązków służbowych. Zgodnie z przyjętymi przez kierownictwo jednostki zasadami nagrody uznaniowej przy powyższym podziale nagród pozbawieni zostali m.in. funkcjonariusze, wobec których wykonywana była kara dyscyplinarna lub toczyło się postępowanie dyscyplinarne. A. Z. w okresie podziału nagród, tj. w grudniu 2006 r., był w trakcie wykonywania kary dyscyplinarnej, której zatracie nastąpiło z dniem 11 stycznia 2007 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. Z. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego fakt ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną oraz okres jej wykonywania stanowił bezsporną przesłankę uzasadniającą odmowę udzielenia nagrody, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami funkcjonariuszowi, który niewłaściwie wykonuje nałożone obowiązki służbowe nie mogą i nie powinny być przyznawane nagrody uznaniowe. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że w świetle materiału dowodowego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie została ona wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. W złożonej skardze A. Z. zarzucił m.in., że nie rozpoznano jego wniosku z dnia 12 sierpnia 2006 r. i z 29 grudnia 2006 r., gdyż organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie bez zgody strony, czyli z naruszeniem art. 61 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucił, że odmowa przyznania mu nagrody świątecznej nastąpiła bez podstawy prawnej, gdyż nie stanowi jej § 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Podniósł, że organy obu instancji pominęły fakt przyznania nagród nie tylko funkcjonariuszom, ale też pracownikom Służby Więziennej. W tej sytuacji, skoro nagrody otrzymali wszyscy funkcjonariusze i pracownicy Aresztu Śledczego w B., to organ nie mógł odmówić jej skarżącemu, który miał wypracowane nadgodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. z 2002 r. Nr 15, poz.145) Sąd wskazał, że przyznanie funkcjonariuszowi, nagrody uznaniowej nie jest obligatoryjne, lecz zależy od uznania organu administracji. W § 9 prawodawca wskazał, jakie okoliczności faktyczne w szczególności powinien organ brać pod uwagę w sprawach dotyczących nagrody uznaniowej. Okoliczności te wiążą się z takim sposobem pełnienia służby, który wyróżnia się pozytywnie. W ocenie Sądu skoro w dacie przyznawania przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. nagród skarżący ukarany był karą dyscyplinarną, to zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania nagrody z uwagi na wcześniejsze ukaranie go karą dyscyplinarną. Sąd stwierdził, że organy administracji nie naruszyły granic uznania administracyjnego w sprawie i prawidłowo zastosował art. 106 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Sąd zaznaczył, że przepis ten wyznacza granice uznania administracyjnego. Fakt, iż zdaniem skarżącego wszystkim funkcjonariuszom i pracownikom Aresztu Śledczego w B. zostały przyznane nagrody, nie oznacza, że organ był obowiązany przyznać tę nagrodę także skarżącemu. Każda sprawa jest bowiem rozpatrywana indywidualnie i nie ma tu automatyzmu. Sprzeczne byłoby zaś z interesem społecznym nagradzanie funkcjonariusza w okresie odbywania przez niego kary dyscyplinarnej. Ponadto, brak w treści art. 106 ustawy o Służbie Więziennej zapisu, który wykluczałby ukaranych dyscyplinarnie funkcjonariuszy z grona uprawnionych do otrzymania nagrody uznaniowej, nie oznacza, że organ pierwszej instancji musiał przyznać skarżącemu nagrodę bez względu na fakt odbywania przez niego kary dyscyplinarnej. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawie przyznania nagrody oznacza, że organ orzekający nie ma obowiązku przyznania funkcjonariuszowi tego świadczenia, jednakże nie zwalnia tego organu z obowiązku zachowania reguł postępowania administracyjnego. Decyzję uznaniową organ administracji wydaje zatem w zależności od całokształtu okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie. Ponadto decyzja taka wymaga uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżący zasadnie zarzucił, że organ pierwszej instancji, pomimo poinformowania go o możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, w zasadzie uniemożliwił mu skorzystanie z tego prawa. Zawiadomienie z dnia 1 kwietnia 2010 r. doręczono skarżącemu w dniu 16 kwietnia 2010 r., zaś organ pierwszej instancji wydał decyzję dnia [...] kwietnia 2010 r. Nie usprawiedliwia powyższego naruszenia fakt, że zamiarem organu było zakończenie sprawy w terminie wskazanym w wyroku Sądu z dnia 14 stycznia 2010 r. Jednak skarżący w żaden sposób nie wskazał, że uchybienia procesowe w postaci niezawiadomienia go o prawie zapoznania się z aktami sprawy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nie obliguje Sądu do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Sąd zważył, że zarzutu skargi to w zasadzie ogólnikowe wywody dotyczące m.in. art. 6 – art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a skarżący zarzucając brak ustaleń w sprawie nie wyjaśnia, jakie okoliczności i dowody w sprawie zostały pominięte przez organy administracji, nie uzasadnił też zarzutu nieustalenia przez organ treści żądania strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.: – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegającym na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; – art. 151 p.p.s.a., na skutek art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez bezpodstawne i nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. na skutek art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. na skutek art. 19 k.p.a., wobec nieuwzględnienia skargi w sytuacji, gdy zaskarżone kasacyjnie orzeczenie nie wyjaśniało czy w sprawie nie doszło do naruszenia zaskarżonymi decyzjami obydwu organów przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. na skutek art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. na skutek art. 19 k.p.a., – naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie przez Sąd orzekający art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. na skutek art. 151 p.p.s.a., w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, gdyż Sąd orzekający rozpoznając sprawę zarzutu zaskarżonych decyzji zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być w faktach sprawy zastosowany, – art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. na skutek art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na skutek art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 2 k.p.a., które to uchybienia przez ich należytą i poprawną ocenę przez Sąd pod kątem właściwych faktów sprawy i poprawnego się do nich odniesienia miały istotny wpływ na wynik ww. wyroku i byłyby podstawą uwzględnienia na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w całości roszczeń wynikających ze skargi, wskazujących na stwierdzenie nieważności zaskarżonego i poprzedzającego nią aktu., – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż Wojewódzkie Sądy Administracyjne w pierwszej kolejności rozpoznają naruszenia prawa dotyczące przepisów postępowania, a dopiero po takim badaniu, gdy brak jest naruszenia, zajmują się przedmiotem sprawy, – art. 134 § 1 p.p.s.a., wobec tego, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien i mógł to uczynić, gdyż skarga skarżącego podlegała jego ocenie w pełnym jej zakresie i wskazywała na to, że organ mimo zakresu obowiązków i przepisów prawa podjął działania i akty prawa w sposób niezgodny z tym prawem. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obydwie instancje. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Sąd nie dostrzegł, iż decyzję organu pierwszej instancji podpisał nieuprawniony podmiot (osoba). Decyzja, mimo iż w jej nagłówku wskazuje, że jest decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w B., została podpisana nie przez ww. Dyrektora ale jedynie przez Kierownika działu ochrony, który jak wynika z akt administracyjnych organu administracji nie posiadał w tym zakresie działań upoważnienia i ustawowego uprawnienia do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych w tym i zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że decyzja ta wydana została przez nieuprawniony podmiot (osobę), bowiem stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej uprawnionym podmiotem i osobą do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych jest jedynie Dyrektor Aresztu Śledczego w B. a nie jego Kierownik działu ochrony Aresztu Śledczego w B., gdyż ww. ustawa nie daje mu w tym zakresie jakiegokolwiek uprawnienia. Jednocześnie w przekazanych aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu pozwalającego na uznanie, że Dyrektor Aresztu Śledczego w B. udzielił Kierownikowi działu ochrony Aresztu Śledczego w B. stosownego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Nadto z przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie wynika, aby Dyrektor Aresztu Śledczego w B. miał możliwość udzielania upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych kierownikom działów ochrony. Okoliczność ta skutkuje nieważnością decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że wyczerpana została przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, sprowadzają się do problemu czy decyzja organu I instancji została wydana przez organ właściwy. Sąd Wojewódzki nie miał wątpliwości w tym zakresie i uznał, iż decyzję wydał, zgodnie z kompetencją właściwy organ, tj. Dyrektor Aresztu Śledczego, a z jego upoważnienia kierownik działu ochrony. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, w aktach sprawy brak było stosownego upoważnienia dla tego kierownika do załatwiania spraw – wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Dyrektora Aresztu Śledczego. W takiej sytuacji Sąd winien zażądać stosownych dokumentów w tym zakresie. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie bowiem do art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentu, tj. upoważnienia udzielonego Kierownikowi Działu Ochrony przez Dyrektora Aresztu Śledczego w B. do wydania w jego imieniu decyzji, które to upoważnienie obowiązywało w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2010 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniała podstawa prawna do udzielenia takiego upoważnienia. Stanowił ją przepis art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie takie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. Przy czym wybór upoważnionego pracownika należy do organu, który to organ nie jest związany żadnymi wymogami prawnymi w tym zakresie. W rzeczywistości nie jest to uzależnione od stanowiska czy funkcji danej osoby, a jedynie od merytorycznych przesłanek prawidłowego wykonywania kompetencji organu. Dodać przy tym należy, że uprawniona osoba do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem, wykonuje bowiem kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Osoba uprawniona działa bowiem na rachunek organu upoważniającego, a jej rozstrzygnięcia traktowane są jak rozstrzygnięcia organu. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana została przez organ właściwy, tj. Dyrektora Aresztu Śledczego, stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 4 obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W takiej sytuacji nie są zasadne wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały oparte na założeniu, że decyzja została podjęta przez niewłaściwy organ, co w ocenie skarżącego stanowiło przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji również decyzja organu II instancji zawiera wadę nieważności, co zdaniem skarżącego nie zostało dostrzeżone przez Sąd Wojewódzki. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania aby takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., zostały poniesione.