II GSK 1750/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1976/10 w sprawie ze skargi "B. K. G." Spółki z o.o. w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, uwzględnił skargę B. K. G. Spółki z o.o. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 21 maja 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji relacjonując przebieg sprawy podał, że Marszałek Województwa D. na wniosek skarżącej spółki, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. zmienił ostateczną decyzję –koncesję- Wojewody J. z dnia [...] maja 1992 r. w brzmieniu ustalonym decyzją Wojewody J. z dnia [...] lutego 1998 r. i decyzjami Starosty Z. z dnia [...] maja 2002 r., [...] września 2003 r. i [...] lipca 2006 r. na eksploatację wapieni i łupków serycytowych ze złoża "K. II". Zmiany dotyczyły obszaru i terenu górniczego oraz okresu ważności koncesji. Dodano również do koncesji punkt 6, o treści " ustalić, że wielkość zamierzonego rocznego wydobycia kopaliny metodą odkrywkową, systemem ścianowym z użyciem materiałów wybuchowych ustalona zostanie w ilości określonej w planie ruchu Zakładu Górniczego". Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Środowiska działając z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa D. z dnia 9 listopada 2009 r.. Organ uznał, że marszałek województwa nie posiadał kompetencji do zmiany koncesji, zmienionej uprzednio przez starostę. W ocenie organu przeniesienie kompetencji wymaga wyraźnej podstawy ustawowej, a ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze ( tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, dalej: prawo geologiczne i górnicze) nie zawiera przepisów przenoszących kompetencje do rozstrzygania spraw ze starosty na marszałka województwa. Brak jest, zatem podstaw prawnych, żeby przyjąć, że jeżeli zamiarem adresata koncesji jest wydobycie przy użyciu materiałów wybuchowych, to zmiany takiej koncesji starosty mógłby dokonać marszałek województwa. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję. Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszały prawo. Sąd wskazał, że art. 16 prawa geologicznego i górniczego określa kompetencje organów do udzielania koncesji. Określa on również przemienność kompetencji organów właściwych do udzielania koncesji m.in. w zależności od rodzaju wydobywanych kopalin, wielkości wydobycia, obszaru, a także metody wydobywczej - użycia materiałów wybuchowych. Zgodnie z treścią ustępu 1 tego przepisu, koncesji na działalność określoną w art. 15 ust. 1, wykonywaną w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin podstawowych wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 1-3, solanek, wód leczniczych i termalnych oraz innych kopalin leczniczych zaliczonych do kopalin podstawowych na podstawie art. 5 ust. 6, określoną w art. 15 ust. 1 pkt 3 - udziela minister właściwy do spraw środowiska. Z zastrzeżeniem przepisów ust. 1 i 2a, koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin podstawowych i pospolitych udziela marszałek województwa (art. 16 ust. 2). Koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, gdy działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - udziela starosta (art. 16 ust. 2a). Minister Środowiska stwierdzając nieważność decyzji Marszałka Województwa D. odmówił, zdaniem Sądu, temu organowi właściwości do dokonania zmiany koncesji mimo zmiany środka wydobywczego, tj. użycia materiałów wybuchowych. Organ wyłączył tym samym przemienność kompetencji organów założoną przez ustawodawcę, stwierdzając, że nie ma ona zastosowania do zmiany koncesji uprzednio udzielonej i zmienianej przez inny organ. Zdaniem Sądu odpowiednie zastosowanie przepisów o udzieleniu koncesji do zmiany koncesji, na mocy art. 16 ust. 5a prawa geologicznego i górniczego, oznaczało przeniesienie kompetencji do zmiany koncesji zgodnie z określonym podziałem kompetencji do udzielenia koncesji, jeżeli wynika to z danego stanu faktycznego sprawy. Przepis ten czynił zbędnym dodatkową regulację kompetencji organów w przypadku zmiany koncesji. W ocenie Sądu, nieuprawnioną w sytuacji dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości zmiany koncesji byłaby sytuacja, w której ze względu na zmianę metody wydobywczej nie byłaby dopuszczalna zmiana koncesji, a koniecznym stałoby się jej wygaszenie i uzyskanie nowej. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że Minister Środowiska stwierdzając nieważność decyzji Marszałka Województwa D. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a także przepisów postępowania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną Minister Środowiska zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji stanu sprawy, polegające na nieodniesieniu się do istoty argumentów strony (Ministra Środowiska), wskazujących na charakter przenoszenia kompetencji, która to instytucja powinna być traktowana, jako wyjątek od zasady generalnej nieprzenoszenia kompetencji organu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na przyjęciu domniemania, iż w sprawie administracyjnej kompetencje do jej załatwienia ma marszałek, które to domniemanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa materialnego, lecz jedynie jak stwierdził Sąd I instancji ze stanu faktycznego sprawy; 2. przepisów prawa materialnego: - art. 16 ust. 5a prawa geologicznego i górniczego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że odpowiednie zastosowanie przepisów o udzieleniu koncesji do zmiany koncesji oznacza również przeniesienie kompetencji do zmiany koncesji. Podnosząc te zarzutu skarżący organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W oparciu o podstawę, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a.. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przytoczony przepis określa elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku i można go naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r. sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z.3 poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie nie zachodzi żadna z wyżej opisanych sytuacji. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, którymi kierował się Sąd I instancji uchylając zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję, wywód prawny zawarty w uzasadnieniu, zawierającym wszystkie niezbędne elementy, jest jasny, a stan faktyczny sprawy niesporny. Stawiając omawiany zarzut autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji "do istotnych argumentów Ministra Środowiska, wskazujących na charakter przenoszenia kompetencji, która to instytucja powinna być traktowana, jako wyjątek od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji organu". Jednocześnie jednak nie wskazuje, na te "istotne argumenty" ani też nie wykazuje, aby nieodniesienie się do nich miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani też w uzasadnieniu decyzji ją poprzedzającej organ nie zawarł żadnych argumentów wskazujących na brak właściwości marszałka województwa do zmiany ostatecznej decyzji o udzieleniu koncesji wydanej przez wojewodę. Uzasadnienie obydwu decyzji zasadza się na poglądzie o brak podstawy prawnej do wydania przez marszałka województwa decyzji zmieniającej ostateczną decyzję tylko z tego powodu, że decyzja ta była uprzednio zmieniana decyzjami wydanymi przez starostę. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie właściwości organu do zmiany decyzji ostatecznej skarżący organ upatruje nie w tym, że zmiany dokonał inny organ niż ten, który wydał decyzję o udzieleniu koncesji, lecz w tym, że zmiana została dokonana przez inny organ niż ten, który uprzednio już zmieniał decyzję. Przypomnieć przy tym należy, że koncesja została udzielona ostateczną decyzją Wojewody J., a następnie zmieniana decyzjami odpowiednio - Wojewody J. z dnia [...] lutego 1998 r., Starosty Z. z dnia [...] maja 2002 r., [...] września 2003 r. oraz z dnia [...] lipca 2006r.. Organem udzielającym koncesji był w tej sprawie wojewoda, a z niezrozumiałych powodów naruszenie "zasady generalnej nieprzenoszenia kompetencji" strona skarżąca odnosi do relacji organu zmieniającego uprzednio decyzję koncesyjną – starosty - do organu obecnie zmieniającego decyzję koncesyjną – marszałka województwa. Ani z uzasadnienie skargi kasacyjnej ani też z decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym nie sposób wywieść przyczyn, dla których organ akceptuje "przeniesienie kompetencji" do zmiany decyzji koncesyjnej z wojewody (organu, który wydał koncesję) na rzecz starosty, a za naruszenie zasady "nieprzenoszalności kompetencji" uznaje sytuację, w której zmiana decyzji wojewody o udzieleniu koncesji następuje decyzją wydaną przez marszałka województwa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Wbrew, bowiem temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej Minister Środowiska nie przedstawił argumentów "wskazujących na charakter przenoszenia kompetencji". Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a.. Uchybienie tym przepisom według skarżącego organu polegało "na przyjęciu domniemania, iż w przedmiotowej sprawie administracyjnej kompetencje do jej załatwienia miał marszałek, które to domniemanie nie wynika z wyraźnego przepisu prawa materialnego, lecz jedynie jak stwierdził Sąd, ze stanu faktycznego sprawy". Właściwość rzeczowa marszałka województwa do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin podstawowych i pospolitych wynika wprost z art. 16 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego. Nie wyłącza jej w tej sprawie przepis art. 16 ust. 2 a tej ustawy, gdyż działalność koncesyjna miała być prowadzona przy użyciu materiałów wybuchowych. Z przyjętej w prawie geologicznym i górniczym regulacji obejmującej właściwość rzeczową organów koncesyjnych wynika, że uzależniona ona jest od rodzaju wydobywanej kopaliny, obszaru zamierzonej działalności, ilości wydobycia kopaliny oraz prowadzenia działalności z użyciem czy bez użycia materiałów wybuchowych. Treść art. 16 ust. 1, 2 i 2a prawa geologicznego i górniczego wskazuje, że właściwość rzeczową organu wyznaczają elementy dotyczące tak rozumianych okoliczność stanu faktycznego (rodzaj kopaliny, obszar działalności, ilość wydobycia, metoda wydobywcza). Niezrozumiałym jest w takiej sytuacji zarzucenie Sądowi I instancji, że stan faktyczny nie determinują właściwości rzeczowej organu określonej w przepisach prawa materialnego – art. 16 ust. 1, 2 i 2 a prawa geologicznego i górniczego. Przepis art. 6 k.p.a. nakładający na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie przepisów prawa nie został naruszony. Nie ma, bowiem racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że organ administracji rozpoznał sprawę do załatwienia, której nie miał ustawowego upoważnienia, czym naruszył zasadę praworządności. Nie powinno, bowiem budzić wątpliwości, że w związku z wydobyciem kopaliny z użyciem materiałów wybuchowych organem właściwym do wydania koncesji był marszałek województwa. Organ ten był również właściwy do zmiany koncesji, co wynika z treści z art.16 ust. 2 w związki z art. 16 ust. 5 a prawa geologicznego i górniczego. Przepis art. 16 ust. 5 a ustawy prawo geologiczne i górnicze stanowi, że do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji. Zarzucając naruszenie tego przepisu w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący organ wskazuje na jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że odpowiednie zastosowanie przepisów o udzieleniu koncesji do zmiany koncesji oznacza również "przeniesienie kompetencji do zmiany koncesji". Błędna wykładnia przepisu to mylne zrozumienie jego treści. Zarzucając naruszenie prawa w takiej formie autor skargi kasacyjnej zobligowany jest nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że błędne zrozumienie art. 16 ust. 5 a prawa geologicznego i górniczego polegało na wywiedzeniu z jego treści, że przesądza on kompetencji organu do załatwienia sprawy, gdy tymczasem "kompetencji takich nie można domniemywać, nie można ich również wywodzić z ogólnego odesłania określonego w tym przepisie". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że właściwość rzeczową marszałka województwa do wydania decyzji koncesyjnej na poszukiwanie, rozpoznawanie lub wydobywanie kopalin podstawowych i pospolitych z użyciem materiałów wybuchowych wyznacza jasno sformułowany przepis art. 16 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, który stosownie do treści art. 16 ust. 5 a tej ustawy ma zastosowanie także do zmiany koncesji niezależnie od tego, który organ wydał poprzednio decyzję objętą wnioskiem o zmianę koncesji, czy też, jaki organ dokonywał jej uprzednich zmian. Przepisy prawa geologicznego i górniczego obejmujące koncesjonowanie przewidują możliwość zmiany koncesji, przy czym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odsyłają w art. 15 ust. 2 do stosowania przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 127, poz. 880 ze zm.) .W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej zostało uregulowane postępowanie dotyczące zmiany koncesji w tym uprawnienia organu koncesyjnego (art. 50) jak i przesłanki odmowy zmiany koncesji (art. 56 ust. 1). Przepis art. 47 ust. 2 tej ustawy stanowi, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofniecie koncesji lub ograniczenie jej zakresu w stosunku do wniosku następuje w drodze decyzji. Przyjęcie, za organem wnoszącym skargę kasacyjną, że brak jest regulacji prawnych określających organ uprawniony do zmiany koncesji, nie tylko pozostawałoby w niezgodzie z przepisami o właściwości zawartymi w art. 16 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 5 a prawa górniczego, ale także z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej umożliwiającymi zmianę koncesji w trybie i na zasadach innych niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.