I OW 133/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] w przedmiocie wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją przyznającą zasiłek pielęgnacyjny postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wnioskiem z 6 maja 2020 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...], w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wszczętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] października 2019 r., nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] przyznającą A. H. zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu wniosku podało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] "wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]". Przekazując sprawę w piśmie z 23 marca 2020 r. wskazano, że po rozpatrzeniu odwołania A. H. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r., odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o przyznaniu A. H. zasiłku pielęgnacyjnego od [...] lipca 2018 r. na czas nieokreślony. Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wznowiło postępowanie w sprawie przyznania A. H. zasiłku pielęgnacyjnego, stwierdzając, że w sprawie zaistniała okoliczność opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj., że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okazało się bowiem, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w [...] I Wydziału Cywilnego z [...] marca 2019 r. A. H. został całkowicie ubezwłasnowolniony, a postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2019 r. ustanowiono opiekę prawną dla A. H., którą powierzono jego bratu, W. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] ustaliło też, że miejscem zamieszkania opiekuna prawnego A. H. jest [.] i zwróciło uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadowoadministracyjnym wobec braku w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicji pojęcia "miejsce zamieszkania" należy uznać, stosownie do regulacji zawartych w Kodeksie cywilnym, że miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. W konsekwencji skonstatowano, że organem właściwym do wydania decyzji we wznowionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postępowaniu jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Uzasadniając takie stanowisko zwrócono uwagę, że zasada dotycząca przestrzegania przez organ administracji z urzędu swojej właściwości obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, także w postępowaniach nadzwyczajnych i na wszystkich etapach tych postępowań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie podzieliło poglądu zaprezentowanego w ww. piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Wyjaśniło, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą kwalifikowaną, których katalog zawiera art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają szczególne regulacje dotyczące właściwości organów orzekających w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Stosownie natomiast do art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podniosło, że nigdy nie orzekało w sprawie dotyczącej przyznania A. H. zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z czym nie jest właściwe do prowadzenia i zakończenia postępowania wznowionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] i do weryfikacji wydanej przez ten organ decyzji. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zwróciło także uwagę, że z treści art. 65 k.p.a. wynika jednoznacznie, że na jego podstawie przekazać można podanie wniesione do organu niewłaściwego, a nie postępowanie (wszczęte z urzędu), jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Wskazując na powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o uznanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] jako właściwe do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] jako właściwe do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego. Zasada ta obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Organ administracji publicznej, który podjął prowadzenie sprawy i doszedł następnie do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu niezależnie od tego, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na żądanie strony. Kolegium stwierdziło, że organ, który wznowił postępowanie nie pozostaje właściwy w przypadku, gdy po wydaniu decyzji wydanej w ostatniej instancji zmieniła się właściwość rzeczowa lub miejscowa, jak również gdy organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, nie jest już właściwy w tym względzie. Dotyczy to także sytuacji gdy organ niewłaściwy w sprawie wznowił postępowanie. Treści normy zawartej w art. 150 § 1 k.p.a. nie można odczytywać jedynie w oparciu o wykładnię językową. Konieczne jest uwzględnienie zawartej w art. 19 k.p.a. reguły przestrzegania właściwości rzeczowej przez organy administracji publicznej oraz skutków naruszenia właściwości rzeczowej, określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przyjęcie rozwiązania uniwersalnego, zgodnie z którym kompetencje do prowadzenia postępowania wznowionego przechodzą na nowy organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."). Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W przedmiotowej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...]. Obydwa organy nie uznały bowiem swej właściwości do prowadzenia postępowania w sprawie wszczętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] października 2019 r., nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] przyznającą A. H. zasiłek pielęgnacyjny. Kodeks postępowania administracyjnego w regulacji dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego zawiera normy dotyczące właściwości organu do przeprowadzenia tego postępowania. Stosownie do art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest organ, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Właściwość ta istnieje od wszczęcia aż do zakończenia tego postępowania. Wynika to wyraźnie z tego przepisu, bowiem stanowi on, że organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. – tj. wydania postanowienia o wznowieniu postępowania – § 1, przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia – § 2, odmowy wznowienia – § 3 jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Ten organ jest też właściwy do zakończenia postępowania wznowieniowego, tj. do wydania decyzji, o czym z kolei przesądza art. 151 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję. Wnioskodawca zasadnie wskazał, że regulacja zawarta w art. 150 w zw. z art. 149 i 151 k.p.a. jest regulacją szczególną, określającą właściwość organu w sposób odmienny, aniżeli czyni to art. 21 k.p.a., wiąże bowiem tę właściwość nie z miejscem zamieszkania, siedzibą podmiotu, czy położenia nieruchomości, ale z organem wydającym ostateczną decyzję w sprawie (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2015 r., I OW 205/15). Wpływu na tę właściwość nie ma uznanie przez organ, iż miejsce zamieszkania strony jest inne, niż przyjęto to w zaskarżonej decyzji, czy też strona zmieniła adres zamieszkania. Brzmienie art. 150 § 1 k.p.a. mającego podstawowe znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że organ który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania. Wyjątkiem jest sytuacja, w której organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, uległ likwidacji - wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji publicznej do załatwiania danego rodzaju spraw (postanowienie NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OW 135/12), jak również gdy nastąpi zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej - wówczas kompetencje do wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 ma nowy organ, który uzyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (por. wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1474/06). W niniejszej sprawie organ wydający decyzję ostateczną nie uległ likwidacji, jak również nie uległy zmianie przepisy o właściwości rzeczowej organu w tego rodzaju spraw. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że to Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] jest w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania sprawy wskazanej w przedmiotowym wniosku, bowiem to ten organ wydał ostateczną decyzję w sprawie przyznania A. H. zasiłku pielęgnacyjnego, a tym samym będzie właściwy do uchylenia bądź odmowy uchylenia tej decyzji. Takie ukształtowanie właściwości organów jest następstwem tego, iż przesłanki wznowienia służą "naprawie" ewentualnych wad przeprowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana ostateczna decyzja (por. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., II GSK 2234/17). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.