II SA/Wa 1233/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi małoletnich D. K. i D. K. – reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. K. – przedstawicielki ustawowej małoletnich D. K. (ur. [...] listopada 1998 r.) i D. K. (ur. [...] kwietnia 2002 r.), odmówił przyznania dla wymienionych wyżej dzieci skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po ich zmarłym w dniu [...] listopada 2014 r. ojcu K. K. (ur. [...] stycznia 1971 r.). W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. W związku z tym, że renta rodzinna jest pochodną osoby zmarłej, to w pierwszej kolejności bada się spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Tymczasem zmarły w wieku 43 lat ojciec dzieci miał udowodniony łączny okres ubezpieczenia wynoszący 10 lat, 1 miesiąc i 18 dni. Dalej wskazano, że ojciec dzieci ukończył 18 lat w dniu [...] stycznia 1989 r., a pierwsze udowodnione ubezpieczenie społeczne przypada na dzień 6 września 1995 r., tj. w wieku 24 lat. Niezależnie od powyższego w latach 1996 – 2000, 2003 – 2004 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym, zaś z dniem 20 lipca 2012 r. ojciec dzieci zaprzestał zatrudnienia i aż do śmierci, tj. przez ponad 2 lata nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające ojcu dzieci przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w powyższych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Ponadto dochód przypadający na jednego członka w rodzinie nie wskazuje, aby małoletnia D. K. pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania, zaś małoletnia D. K. przebywa w Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej w K. i w tej sytuacji ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2015 r., przedstawicielka ustawowa małoletnich D. K. podała, że zmarły ojciec dzieci w ostatnim dziesięcioleciu przepracował więcej aniżeli 5 lat, zaś jej młodsza córka jest niepełnosprawna, podobnie jak i ona sama i znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej. Dalej podała, że co do wcześniejszego zatrudnienia, to ojciec dzieci pracował, lecz "zaniedbał sobie druk potwierdzający zatrudnienie od 18 roku życia", zaś jej dochody są niewystarczające na życie. Na koniec dodała, że jej dzieci nie są winne tego, iż ich ojciec był alkoholikiem. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że wprawdzie przyznanie świadczenia nie uzależnia się od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania je jako szczególne. Dalej wskazano, że ojciec dzieci w okresie od 6 września 1996 r. do 31 stycznia 2000 r., od 21 lutego 2003 r. do 31 lipca 2004 r. oraz od 21 lipca 2012 r. do 10 listopada 2014 r., tj. przez okres łączny wynoszący ponad 7 lat nie udokumentował żadnego okresu ubezpieczenia, zaś uzależnienie alkoholowe nie stanowi nie dającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Ponadto matka dzieci pobiera wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto oraz zasiłki i dodatki do zasiłków w łącznej wysokości [...] zł, stąd też wykazany dochód przypadający na jednego członka 2 osobowej rodziny wynosi [...] zł i tym samym przekracza kwotę najniższej emerytury, co nie pozwala na uznanie, iż D. K. nie posiada niezbędnych środków utrzymania, zaś D. K. przebywa w Placówce Opiekuńczo Wychowawczej i w tej sytuacji ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie skargi poprzez przyznanie jej dzieciom renty rodzinnej zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów polegającej na ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i wobec tego błędne ustalenie, że nie przysługuje je wnioskowane prawo, II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i uznanie, że nie zostały przyznane warunki do otrzymania renty rodzinnej. W uzasadnieniu podała, że organ z niewiadomych powodów wprowadził dodatkowy warunek przyznania świadczenia w postaci znaczącego okresu zatrudnienia, co sama ustawa nie wprowadza takiego wymogu. Ponadto nie zostało uznane za niedającą się usunąć przeszkodę w podjęciu zatrudnienia, uzależnienie alkoholowe ojca dzieci i posłużono się wykazując dochód kwotą brutto, a nie netto, co zmienia w stopniu znaczącym ogólną kwotę na utrzymanie, zaś jej córka cierpi na zaburzenia adaptacyjne i upośledzenie umysłowe, a ona sama wspiera drugą córkę, która opiekuje się własnym dzieckiem. Stąd też wymaga to zaangażowania większych środków na leczenie i pomoc. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że negatywnych skutków choroby alkoholowej można uniknąć poprzez poddanie się leczeniu, czego matka dzieci nie udowodniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że zmarły ojciec skarżących dzieci K. K. nie spełnił przesłanki wystąpienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających mu uzyskanie emerytury lub renty w trybie ustawowym. Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o którym mowa w omawianym przepisie, należy mieć na względzie w pierwszej kolejności cel, jakiemu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Mianowicie celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami takich świadczeń były osoby, które nie mogły uzyskać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych ustawowych warunków. Kategoria "szczególnych okoliczność" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter indywidualny i ocenny. Posługując się tym pojęciem, ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu określonych stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo naświetla i podkreśla cel regulacji. Dodać przy tym należy, że nie chodzi tu o każdy przypadek braku uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, lecz jedynie o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli zdarzeń i stanów, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz uniemożliwiają wypracowanie wymaganego do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie stażu ubezpieczeniowego. To właśnie zaistnienie tego rodzaju zdarzeń i stanów winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Innymi słowy w stanowisku judykatury przyjmuje się, że za "szczególne okoliczności", które mogą usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenie w trybie zwykłym, powinno się przyjmować okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne, niezawinione i niemożliwe do przezwyciężenia, które wykluczają jego aktywność zawodową. Niezależnie od tego nie można tracić z pola widzenia, że przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie, organ bierze pod uwagę również łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika, który to okres powinien być adekwatny do jego wieku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zmarły w wieku [...] lat ojciec małoletnich D. K. i D. K., będąc zdolnym do pracy i – jak już wyżej w stanie faktycznym sprawy szczegółowo wykazano – posiadał łączny okres ubezpieczenia wynoszący 10 lat, 1 miesiąc i 18 dni. Jeśli się zatem powyższe zestawi z okresem możliwości podjęcia zatrudnienia przez wymienionego, to jego aktywność zawodowa w okresie 25 lat, wynosiła tylko 2/5 tego okresu. Wprawdzie przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, a które omówiono już wyżej i które w sytuacji ojca dzieci – jak słusznie uznał organ – nie wystąpiły. Z tego mianowicie powodu, że okresy absencji zawodowej nie były od niego niezależne, niezawinione i niemożliwe do przezwyciężenia. Wszak nie można przyjąć w ślad za zarzutem, że był on alkoholikiem i z tego powodu nie podejmował zatrudnienia, a to z kolei ma usprawiedliwiać jego brak aktywności zawodowej. Prawda jest natomiast, że alkoholizm jest chorobą, ale nie na tyle "uprzywilejowaną" w stosunku do innych schorzeń, że może stanowić szczególną okoliczność. Zdaniem Sądu można by ewentualnie przyjąć to za element niezależny od ojca dzieci i tym samym usprawiedliwiającym brak aktywności zawodowej, gdyby on sam poddał się leczeniu, a które z kolei nie przyniosłoby oczekiwanych rezultatów. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, skoro nie poddał się leczeniu (nie przedstawiono na to żadnych dowodów), to nie ma żadnych podstaw, by w tym konkretnym wypadku uznać chorobę alkoholową za okoliczność szczególną. Niezależnie od powyższego należy także podzielić stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co również eliminuje jej dzieci z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Wskazać należy, że owa przesłanka nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, czy renty socjalnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (vide" wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. I OSK 112/06 – publ. LEX nr 321169, z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. II SA 815/00 – publ. LEX nr 55028). Tymczasem w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, iż matka dzieci w dacie orzekania dysponowała niezbędnymi środkami utrzymania. Z ustaleń organu wynika, iż wymieniona pobiera wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto oraz zasiłki z MOPS w łącznej wysokości [...] zł. Jeśli się więc uwzględni fakt, że córka D. przebywa całodobowo i nieodpłatnie (nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z matką) w Specjalistycznej Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej dla [...] w K. ze swoim 2-letnim synem, to dochód na osobę w rodzinie (2 osoby) wynosi [...] zł, zaś najniższa emerytura od dnia 1 marca 2015 r. wynosi 880,45 zł brutto. Zatem wykazany wyżej dochód jest wyższy od najniższej emerytury. Powyższe ustalenia pozwalały zatem organowi przyjąć, iż matka dzieci dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Powyżej zaprezentowany pogląd posiada silne umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09). Ma to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Przyjmuje się również, iż wyznacznikiem takim może być także renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 982 z późn. zm.). Przedmiotowa renta również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, choć stanowi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy - patrz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2248/12). Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż "... oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" – patrz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10. Na koniec zaś wskazać należy, że Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do trudnej sytuacji matki dzieci, jednakże z drugiej strony podkreślić trzeba, że sama trudna sytuacja nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Reasumując, Sąd mając na uwadze powyższe ustalenia, nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy. Tym samym uznać należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone rzetelnie i nie został przekroczony zakres uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.