III SA/Wr 403/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk (sprawozdawca), Asesor WSA Katarzyna Borońska, Anna Kuczyńska – Szczytkowska, , Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Z. U. S. z dnia 20 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M.K. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z [...] r. nr [...] odmawiająca przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 do maja 2020 r. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżący w dniu [...] r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie za siebie za marzec-maj 2020 r. (pkt II ppkt 2 wniosku RDZ). Decyzją z [...] r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) organ odmówił skarżącemu prawa do żądanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Pismem 20 stycznia 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 stycznia 2021 r., skarżący złożył "wyjaśnienie" wnosząc o przywrócenie terminu złożenia wniosku o zwolnienie za miesiące kwiecień i maj 2020 r. Wskazał, że w grudniu 2020 r. założył profil na portalu ZUS i otrzymał stamtąd informację, że zalega z płatnością składek. W dniu 18 stycznia 2021 r. w podczas osobistej wizyty Inspektoracie ZUS dowiedział się, że zaległości dotyczą składek za marzec-maj 2020 r., a decyzja odmowna w tej sprawie została wysłana skarżącemu w dniu 23 czerwca 2020 na adres siedziby formy. Skarżący do tego czasu był przekonany, że wskutek złożonego wniosku o zwolnienie z opłacania tych składek oraz wobec nieotrzymania decyzji odmownej, był zwolniony z tych składek. Wyjaśnił dalej, że w związku z tym, że prowadzi działalność pod adresem W. w O., który jest jednocześnie adresem budynku mieszkalnego, a działalność strona prowadzi w dobudówce do tego budynku, która znajduje się z jego drugiej strony – listonosz pozostawiał korespondencję dla strony na skrzynce pocztowej. Po interwencji strony na poczcie w październiku 2020 r. listonosz dokonuje już doręczeń do rąk strony. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 59 i art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423) ZUS odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja z [...] r. została stronie doręczona w dniu 13 lipca 2020 r w trybie doręczenia zastępczego. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. skarżący złożył pismem z 20 stycznia 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 stycznia 2021 r. Na podstawie analizy posiadanej przez organ dokumentacji ZUS uznał, że nie ma możliwości stwierdzenia, że uchybienie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania ww. składek nastąpiło bez winy strony. Decyzja została wysłana na adres podany we wniosku, a z informacji uzyskanej z Poczty Polskiej wynika, że korespondencja została doręczona. Brak jest podstaw do uznania, że decyzja została doręczona nieprawidłowo W skardze na tę decyzję skarżący ponowił argumentację z pisma z dnia 20 stycznia 2021 r. Dodatkowo wskazał, że listonosz nie wiedział, że firma skarżącego mieści się w przybudówce z drugiej strony budynku wielorodzinnego i korespondencję dla strony pozostawiał na skrzynce pocztowej na klatce schodowej tego budynku, w którym znajduje się 10 mieszkań. I dopiero w listopadzie 2020 r. po interwencji u listonosza zaczął dostarczać korespondencję do skrzynki pocztowej znajdującej się przed lokalem, który skarżący zajmuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że ponieważ wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony po 7 dniach od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, organ wydał zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, za kwiecień i maj 2020 r. nie uprawdopodobnił braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia ww. wniosku. Z kolei strona konsekwentnie wywodzi, że nie otrzymała decyzji z [...] r., ani zawiadomień w tym zakresie. O jej wydaniu dowiedziała się w dniu 18 stycznia 2021 r. Wskazała, że do listopada 2020 r. listonosz nie doręczał korespondencji skarżącemu. Pozostawiał ją na skrzynce pocztowej w klatce schodowej budynku wielorodzinnego położonego pod tym samym adresem, co firma strony, która nie jest jednak wspólna dla budynku oraz przybudówki, w której mieści się siedziba firmy. Po interwencji skarżącego listonosz doręcza przesyłki do skrzynki pocztowej firmy skarżącego. W sprawie organ prawidłowo zakwalifikował pismo strony z dnia 20 stycznia 2021 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Na podstawie art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z kolei zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W myśl art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Sad w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że domniemanie faktyczne - że przesyłka awizowana dwukrotnie doszła do rąk adresata, a co za tym idzie, że dokonane w ten sposób doręczenie było skuteczne - jest wzruszalne, zaś trybem właściwym do jego obalenia jest przywrócenie terminu (por. postanowienia SN z dnia 4 września 1970 r., I PZ 53/70, OSNCP 1971 nr 6, poz. 100 oraz z dnia 12 stycznia 1973 r., I CZ 157/72, OSNCP 1973 nr 12, poz. 215). Celem postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu w takim przypadku nie jest zakwestionowanie faktu doręczenia, lecz uchylenie się od ujemnych skutków w zakresie upływu terminu, jakie wynikają dla strony z tego doręczenia (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. P 13/05, a także w wyroku z dnia 15 października 2002 r., sygn. SK 6/02 w odniesieniu do tej samej kwestii w postępowaniu cywilnym). W wymienionych wyżej orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na problem związany z trudnościami w uprawdopodobnieniu okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, głównie na ograniczone środki dowodowe, jakimi dysponuje w tym zakresie strona. Trybunał wskazywał na czynniki, które zwiększają prawdopodobieństwo nieotrzymania awiza przez adresata i zaliczył do nich m.in. fakt zamieszkiwania w wielkich blokach, a także to, że poczta nie zawsze przestrzega standardów wyznaczonych przez prawo, co zmniejsza pewność dotarcia przesyłki (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FZ 189/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W postanowieniu z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 54/94, (publ. OSNP 1994/12/187). Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji), może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej bez potrzeby powtórnego prawidłowego doręczania pisma. Adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska- Sakrajda: "Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym" opubl.: "Administracja" 2010/3/31). Nieprawidłowe doręczenie pisma, a tym bardziej decyzji administracyjnej należy zaliczyć do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy strony postępowania administracyjnego (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 283, teza 6). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organ nie ocenił w sposób wymagany art. 58 § 1 k.p.a., czy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. W aktach administracyjnych, którymi dysponował Sąd znajdują się kserokopie: koperty, która została zwrócona organowi po jej dwukrotnym awizowaniu oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru. Z adnotacji umieszczonych na potwierdzeniu odbioru wynika, że z powodu niemożności doręczenia w dniu 29 czerwca 2020 r. przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym w O. Zawiadomienie o tym zostało zaś pozostawione w oddawczej skrzynce adresata. Przesyłka była powtórnie awizowana w dniu 7 lipca 2020 r. i zwrócona do nadawcy w dniu 11 lipca 2020 r. Nie może też ujść uwadze, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji z [...] r. jak w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy toczyły się w okresie ogłoszonego stanu epidemii COVID-19. Okoliczność ta winna być brana pod uwagę przy rozpoznaniu wniosku strony również w zakresie oceny przesłanek przywrócenia terminu, wskazanych w art. 58 k.p.a. oraz w kontekście powszechnie znanych trudności w dostępie do usług publicznych, w tym pocztowych, i ich terminów i sposobu realizacji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważa okoliczności podanych przez skarżącego jako powód uchybienia terminu. Ogranicza się do oceny skuteczności doręczenia decyzji z [...] r. wyłącznie poprzez odwołanie się do treści zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji, które skarżący kwestionuje. Skarżący zaś konsekwentnie twierdzi, zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze, że przesyłki na adres siedziby firmy strony i do pocztowej skrzynki oddawczej strony, nie były doręczane do czasu interwencji skarżącego w październiku 2020 r. Korespondencja zaś była pozostawiana na klatce schodowej budynku wielorodzinnego (10 lokali mieszkalnych), o czym skarżący dowiedział się od listonosza. Strona wskazała zatem okoliczności, które, jej zdaniem, podważają domniemanie skutecznego doręczenia decyzji z [...] r. i wobec tego uprawdopodabniają brak winy w niedochowaniu terminu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podała, że siedziba firmy strony znajduje się w przybudówce budynku wielorodzinnego, do której wejście znajduje się z drugiej strony tego budynku. Wskazała, że korespondencja kierowana do strony była pozostawiana na skrzynce na listy w klatce schodowej budynku wielorodzinnego, odrębnego od lokalu skarżącego. Wskazała, że posiada własną pocztową skrzynkę oddawczą. Wskazała, że interweniowała u listonosza. Organ natomiast nie podjął żadnych działań procesowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, np. poprzez zwrócenie się do operatora pocztowego o potwierdzenie złożenia reklamacji, sposobu wykonywania czynności przez listonosza w sprawie. Tymczasem, w ocenie Sądu, wskazane przez skarżącego okoliczności uzasadniają powstanie wątpliwości co do prawidłowości doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a., które organ winien był wyjaśnić, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. – czego nie uczynił. Końcowo, Sąd zauważa, że zupełnie inny powód odmowy stwierdzenia uchybienia terminu w sprawie przyjął organ w odpowiedzi na skargę. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ wyjaśni, czy decyzja z [...] r. została stronie prawidłowo doręczona i zgodnie z wynikiem ustaleń oceni spełnienie przesłanek przywrócenia terminu w sprawie.