II SA/Kr 1171/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 7 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala. UZASADNIENIE Prezydent Miasta postanowieniem z 11 marca 2015 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3 kpa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Powiat [...] nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,2156 ha objętej księgą wieczystą Nr [...] oraz działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,1026 ha (powstałą z podziału działki [...] obj. księgą wieczystą Nr [...]) położonej w O., do czasu wydania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności m.in. działki o numerze ewidencyjnym [...] (z której w wyniku późniejszych podziałów powstały działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]). W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...] nieruchomość stanowiąca działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej pow. 0.4222 ha, wg stanu na dzień 3 kwietnia 2013 r. tj. na datę ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła własność Gminy [...]. Decyzją z 22 lutego 2013 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] km 16+180.00 do km 16+662.00 - odbudowa mostu na potoku [...] w km 8+840.00 w miejscowości O., w ciągu drogi powiatowej nr [...] km 16+500.00" oraz stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,2156 ha objętej księgą wieczysta Nr [...] (powstałą z podziału działki [...]) oraz działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,1026 ha (powstałą z podziału działki [...], która powstała z podziału działki [...] obj. księgą wieczystą Nr [...]) położoną w O.. Decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna z dniem 3 kwietnia 2013 roku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 31 października 2013 r. znak: [...] wyznaczył Prezydenta Miasta [...] do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Pismem z 27 stycznia 2014 roku, znak: [...] organ zawiadomił strony o wszczęciu i jednocześnie o przesunięciu terminu zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...]. Zarząd Powiatu [...] w piśmie z 9 lutego 2015 r. poinformował, że Starosta złożył wniosek do Ministra Administracji i Cyfryzacji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 6 marca 1991 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności m.in. działki o numerze ewidencyjnym [...] (z której w wyniku późniejszych podziałów powstały działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]). Wskazał, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła pas drogowy drogi wojewódzkiej, nie mogła zatem stanowić mienia gminnego. Zarząd wniósł o zawieszenie postępowania. Organ uznał, że w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego należy uwzględnić konieczność analizy stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi publicznej. W związku z powyższym, nie można orzec o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Zażalenie na w/w postanowienie złożyła Gmina [...], zarzucając organowi wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem art 6 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazała, że podstawę decyzji stanowi art. 12 ust 4a i 4f oraz art. 18 ust 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Z treści art. 12 ust 4f ustawy wynika, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie właściciela nieruchomości, któremu na skutek decyzji o zatwierdzenie realizacji inwestycji drogowej, z mocy prawa, zostało odjęte prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Ustaleń tych należy dokonać wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tym dniu właścicielem nieruchomości pozostawała Gmina [...] i stan ten do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. W księdze wieczystej Nr [...] nie ma żadnych wpisów wyłączających rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej stanowiącej podstawę prawa własności Gminy [...], nie obala domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych. Wojewoda [...] postanowieniem z 7 lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o 97 § 1 pkt 4 kpa zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie postępowanie musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W opinii Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] i [...], a zainicjowaną wnioskiem Powiatu [...] sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 6 marca 1991 r. znak [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności m.in. działki o numerze ewidencyjnym [...] (z której w wyniku późniejszych podziałów powstały działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]), która to sprawa jest rozpatrywana przez Ministra Administracji i Cyfryzacji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć wykorzystując własne kompetencje. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań prowadzonych w administracyjnych trybach nadzwyczajnych wprowadziłoby stan permanentnego zawieszenia postępowania, mimo ustalonego stanu prawnego umożliwiającego zakończenie sprawy w sprawie prowadzonej przez organ. Wynik uruchamianych przez strony spraw administracyjnych - co do zasady - moje mieć znaczenie jako podstawa do wznowienia zakończonego przez organ postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia wygaśnięcia wydanej przez organ decyzji. W przedmiotowej sprawie trudno mówić o zaistnieniu związku przyczynowo- skutkowego uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 6 marca 1991 r., znak [...]. Decyzja Wojewody pozostawała w obrocie przez ponad 20 lat i skutki prawne z niej wynikające, w tym w szczególności fakt uzyskania własności przedmiotowej nieruchomości nie był przez nikogo kwestionowany. Własność obecnie przysługuje Gminie [...] i prawo to jest ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Stosownie do art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. 2013.707 j.t.) wpis w księdze wieczystej objęty jest domniemaniem jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i rodzi wynikające z powyższego skutki prawne w oparciu o które mogą być kształtowane stosunki prawne i rozstrzygane sprawy administracyjne. Zarząd Powiatu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody [...], domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie ma miejsce zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania. W toczącym się postępowaniu odszkodowawczym konieczne jest ustalenie prawa własności spornej nieruchomości w celu dochodzenia odszkodowania. Nie można dopuścić do sytuacji, w której podmiot niebędący właścicielem nieruchomości będzie uczestnikiem postępowania odszkodowawczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Wojewody 7 lipca 2015 r., znak: [...], którym w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylono postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 11 marca 2015 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Powiat [...] nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze ewid. [...] o pow. 0,2156 ha, objętej ks. wieczystą Nr [...] oraz działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0,1026 ha (powstałą z podziału działki [...] obj. księgą wieczystą Nr [...]) położone w O., do czasu wydania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności m.in. działki o numerze ewidencyjnym [...] (z której w wyniku późniejszych podziałów powstały działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]). W niniejszej sprawie sporne jest stanowisko dotyczące prejudycjalności rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji się z wniosku Powiatu [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 6 marca 1991 r. znak [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] prawa własności m.in. działki o numerze ewidencyjnym [...] (z której w wyniku późniejszych podziałów powstały działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]) dla rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Powiat [...] nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr ewid. [...]. W ocenie skarżącego Powiatu [...] taki związek zachodzi, natomiast w ocenie Wojewody [...] brak takiego związku. Zgodnie z przepisem art. . 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" (prejudycjalnego) rozumie się sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie ww. przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20. 12. 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, iż organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12. 04. 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej stanowisko Wojewody [...] jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 ust. 4f ustawy z 10.04. 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), prawo do odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości w trybie ww. ustawy przejętej pod budowę drogi publicznej przysługuje dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Mając zatem na uwadze ujawnione w księdze wieczystej Nr [...] prawo własności Gminy [...] do przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji 22.02.2013 r. – ostatecznej od 3.04.2013 r. - o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa drogi powiatowej nr [...] km 16+180.00 do km 16+662.00 - odbudowa mostu na potoku [...] w km 8+840.00 w miejscowości [...], w ciągu drogi powiatowej nr [...] km 16+500.00" przysługiwało ww. Gminie, a także normę z art. 3 ustawy o księgach wieczystych hipotece (Dz.U. 2013.707) wprowadzającą domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych polegające na tym, że uznaje się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a także w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy - brak wpisów kwestionujących rekojmię wiary publicznej przedmiotowego wpisu w ocenie Sądu trzeba uznać , że nie ma przeszkód do wydania decyzji o odszkodowanie bez zawieszenia tego postępowania. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że sprawa, w której strona skarżąca kwestionuje prawo własności Gminy [...], tocząca z wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 6 marca 1991 r. ,w której stwierdzono nabycie przez Gminę [...] m.in. przedmiotowej działki – nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za jej przejęcie pod ww. drogę publiczną przez Powiat [...]. Skoro pomiędzy tego rodzaju rozstrzygnięciami nie zachodzi relacja prawno-procesowa, która skutkowałaby koniecznością zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to organ odwoławczy nie naruszył prawa wydając skarżone postanowienie, którym uchylił postanowienie Prezydenta M. z 11 marca 2015. W rozpoznawanej sprawie nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...], a nadto - w stanie faktycznym tej sprawy - powinnością organu było dopełnienie obowiązku ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zauważyć bowiem trzeba, że niezależnie od cyt. przepisu art. 12 ust. 4f ustawy z 10. 04. 2003 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne - w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia 22. 02. 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - nie może ulegać oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151p.p.s.a orzekł jak w sentencji.