II SAB/Kr 230/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne w przedmiocie dostępu do danych z zakresu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej A. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. UZASADNIENIE A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne "w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych", zgodnie z przepisami art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Skarżąca podniosła, że Burmistrz Miasta i Gminy Świątniki Górne nie zapewnia dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych Miasta i Gminy Świątniki Górne za pośrednictwem usług pobierania, o których mowa w art. 9 ust 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, umożliwiających pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów. Wskazuje na to fakt, że na Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych (pod adresem: https://integracia.gugik.gov.pl/eziudp/) brak jest jakiegokolwiek adresu usług pobierania dla zbioru danych przestrzennych dotyczącego planów miejscowych Miasta i Gminy Świątniki Górne. Zdaniem skarżącej nieudostępnianie przez organ danych przestrzennych dla miejscowych planów poprzez usługi pobierania, a więc w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia przez skarżąca wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 31 października 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1916). Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 782) w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) po rozdziale 5 dodano rozdział 5a dotyczący zbiorów danych przestrzennych zawierający m.in. art. 67a, zgodnie z którym organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2 tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych. Z kolei zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw "w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie art. 5 niniejszej ustawy organy, o których mowa w art. 67a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 5, tworzą zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 177 i 284) wraz z danymi przestrzennymi dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2 ustawy zmienianej w art. 5, obowiązujących w dniu wejścia w życie art. 5 niniejszej ustawy, w zakresie określonym w art. 67a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 5". Powyższa ustawa o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem m.in. art. 5, który wchodzi w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 31 października 2020 r. Organ wskazał, że w dniu 10 maja 2022 r. do organu został przesłany przez przedstawiciela Spółki z o. o. [...] szablon zlecenia. Przedmiotem zlecenia było m.in. opracowanie gml dla uchwał końcowych w Systemie Informacji Przestrzennej GISON Gminy Świątniki Górne dla opracowań planistycznych, na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie zlecenie zostało podpisane 6 czerwca 2022 r., a w dniu 16 sierpnia 2022 r. zwrócono się z prośbą o dokonanie zgłoszenia do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz przekazano instrukcję. Zgłoszenie zgodne z otrzymanym wzorem zostało wykonane w dniu 18 sierpnia 2022 r. W dniu 26 września 2022 r. zwrócono się do wykonawcy spółki pod firmą [...] z prośbą o złożenie wyjaśnień w sprawie otrzymanej skargi. Wykonawca nie odniósł się do zapisów skargi, natomiast w dniu 30 września zgłoszono funkcję pobierania w ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii pod adresem: https://integrac a.gugik.gov.pl/eziudp/. Poprawność danych przestrzennych została zweryfikowana zgodnie ze stroną internetową https://www.gov.pl/web/gov/sprawdz-poprawnosc-danvch-przestrzennvch-oraz-metadanychff. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej kontroli określają przede wszystkim art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Świątniki Górne polegająca – zdaniem skarżącej – na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych tworzonych dla planów miejscowych zgodnie z przepisami art. 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. 2021 r. poz. 214, dalej: u.i.i.p.). Punktem wyjścia dla rozważenia dopuszczalności rozpoznania sprawy powinno być ustalenie, czy wskazana przez skarżącą czynność, której organ – zdaniem skarżącej – nie wykonuje może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy przysługuje skarga na bezczynność w razie jej niewykonywania (por. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Należało też rozważyć przypadek "czynności nakazanych prawem", których niewykonywanie może być przedmiotem skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.). Mając na względzie treść skargi należało w szczególności ocenić, czy czynność udostępniania danych przestrzennych przez usługi pobierania może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., której niepodejmowanie może stanowić przedmiot skargi na bezczynność, po myśli art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zgodnie z przeważającym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6; 3) mają charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. post. NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06, Legalis). W ocenie Sądu czynność, której niewykonywanie zarzuca skarżąca, nie posiada wymienionych cech. Przede wszystkim czynność ta nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w związku z udostępnianiem danych na podstawie przywołanych wyżej przepisów nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Podzielić należy stanowisko WSA w Gdańsku, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r., II SAB/Gd 96/22). Natomiast sam obowiązek wynikający z przepisów ustawy dotyczący utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do wniosku, zgodnie z którym poza kognicją sądu administracyjnego pozostaje kontrola działalności organu administracji publicznej w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez ten organ udostępnianego publicznie zbioru danych, odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bowiem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nie z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (argument a contrario z art. 3 § 2 pkt 8), ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). W ocenie Sądu również druga z przywołanych w skardze podstaw (art. 101a ust. 1 u.s.g.) nie umożliwia merytorycznej kontroli sądu administracyjnego w rozpatrywanym przypadku. Zgodnie bowiem z art. 101a ust. 1 u.s.g. "przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W tym przypadku skargę można wnieść, po ustaleniu, że stan niewykonywania dotyczy "czynności nakazanych prawem", które również – zdaniem Sądu - muszą dotyczyć indywidualnych praw lub obowiązków skarżącej. Takich indywidualnych praw lub obowiązków, jak już wskazano powyżej, z przywołanych w skardze regulacji nie sposób wyprowadzić. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.