II SA/Ol 564/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę. UZASADNIENIE Po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 49 ust. 1, art. 49c ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) dalej jako: "pr.bud.", ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł za legalizację garażu blaszanego wybudowanego przez M.P. (dalej jako: "skarżący") bez dokonania zgłoszenia na działce nr [...] w miejscowości M., gm. Z. W uzasadnieniu organ wyjaśniono, że z informacji uzyskanych od skarżącego wynika, że w 2016 r. wybudował on garaż na działce nr [...] za zgodą swoich rodziców, którzy są współwłaścicielami tej działki. W ocenie organu, skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek dostarczenia niezbędnych do legalizacji garażu dokumentów, a zatem należało ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E.R. (dalej jako: "uczestniczka postępowania") podnosząc, że inwestor nie posiadał rzeczywistego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniła, że pozostali współwłaściciele sprzeciwili się inwestycji, a zatem nie było podstaw do wydania postanowienia legalizacyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r., nr P.7722.20.2022 08MMa uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jednym z niezbędnych dokumentów jakie inwestor musi dostarczyć jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zagadnieniem z zakresu prawa cywilnego, jednakże ustalenie tego prawa czy jego wykluczenie ma znaczenie przy stosowaniu administracyjnego prawa budowlanego, m.in. jako jedna z przesłanek zalegalizowania samowoli budowlanej. WINB wskazał, że inwestor przedłożył komplet wymaganych dokumentów, jednak uczestniczka postępowania w zażaleniu podniosła, że nie wyraża zgody na inwestycję. W tej sytuacji PINB powinien dokonać weryfikacji i oceny zaistniałych okoliczności. Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga bowiem uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację procesu inwestycyjnego, zgoda nie może być domniemana. W ocenie organu, przejście do kolejnego etapu legalizacji samowoli było przedwczesne. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 49 pr.bud. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) poprzez przyjęcie, że mimo przedłożenia przez skarżącego wymaganej prawem dokumentacji, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zachodziła konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji; - art. 3 pkt 11 pr.bud. poprzez przyjęcie, że złożone przez skarżącego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością wspólną wymaga dodatkowej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy zgoda ta została już udzielona przez uczestniczkę postępowania; - art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieodniesienie się przez organ do oświadczenia złożonego przez uczestniczkę postępowania w 2015 r. o wyrażeniu zgody na budowę garażu; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku uzyskania pisemnych zgód współwłaścicieli na wybudowanie obiektu. Inwestor składa jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawet jeżeli zgoda byłaby wymagana, to zgody zostały skarżącemu udzielone, co wynika z materiału dowodowego. Ponadto skarżący podniósł, że zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością nie ma charakteru procesowego. Jest to oświadczenie materialnoprawne, którego nie można swobodnie cofnąć w toku postępowania administracyjnego. Cofnięcie oświadczenia o wyrażeniu zgody jest możliwe tylko w trybie powołania się na wady oświadczenia woli określone w prawie cywilnym, nie wystarczy złożenie oświadczenia o cofnięciu zgody. Zdaniem skarżącego, pierwotne oświadczenie o wyrażeniu zgody na budowę nie było dotknięte żadną wadą, a zatem nie można uchylić się od jego skutków i w związku z tym nie utracił on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie WINB z 1 czerwca 2022 r. o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Charakter i zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym są przede wszystkim zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu zażaleniowym takiego rodzaju orzeczenia. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Wydanie takiego postanowienia przez organ II instancji uwarunkowane jest ustaleniem, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, WINB prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez PINB. Zgodnie z art. 49 ust. 1 pr.bud., w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 49 ust. 1a pr.bud.). Natomiast w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a pr.bud.). W rozpoznawanej sprawie postanowieniem PINB z 14 stycznia 2022 r. na skarżącego został nałożony m.in. obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca w art. 3 pkt 11 pr.bud. definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Należy jednak zaznaczyć, że z faktu bycia inwestorem na nieruchomości będącej we współwłasności nie wynika, że inwestor ten dysponuje zgodą innego współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie należy przedłożyć zgodę tego niebędącego inwestorem współwłaściciela bowiem tylko wówczas spełniony jest wymóg złożenia skutecznego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2370/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA: z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2175/17, z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1882/15, dostępne w CBOSA). Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 k.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 316/98, dostępny w CBOSA). Przechodząc do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że PINB błędnie uznał za skuteczne oświadczenie samego inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo oświadczenie skarżącego było niewystarczające dla uznania jego skuteczności bowiem współwłasność, stosownie do art. 199 k.c., wymaga jednoznacznej i wyrażonej wprost zgody pozostałych współwłaścicieli. Natomiast w aktach administracyjnych sprawy znajdują się pisma uczestniczki postępowania, z których wynika, że w imieniu swoich małoletnich dzieci nie wyraża ona zgody na inwestycję skarżącego (pismo z dnia 18 grudnia 2019 r., pismo z dnia 17 marca 2021 r.). Zatem wyłącznie zgoda współwłaścicieli wyrażona w sposób jednoznaczny pozwala, w przypadku współwłasności nieruchomości, uznać za skuteczne oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie przez organ odwoławczy istnienia zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, w ocenie Sądu nie mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Możliwość przeprowadzenia takiego postępowania przez organ odwoławczy doznaje ograniczenia jeżeli postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego. Taką kwestią jest dysponowanie przez inwestora zgodą współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w trakcie postępowania legalizacyjnego. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji, mimo że uczestniczka postępowania nie wyrażała zgody na inwestycję, uznał oświadczenie inwestora za prawidłowe. Skoro organ I instancji nie rozpoznał sprawy w tym zakresie, to organ odwoławczy nie mógł konwalidować takiej wadliwości postępowania przeprowadzając postępowanie we własnym zakresie. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym z art. 136 k.p.a. a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W tej sytuacji skoro ustalenie istnienia zgody wszystkich współwłaścicieli niebędących inwestorem na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie zostało wyjaśnione przez PINB przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, to organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że brak powyższych ustaleń dowodzi naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji i charakter stwierdzonych uchybień ma istotny wpływ na wynik sprawy. Bez jednoznacznego potwierdzenia posiadania przez inwestora zgody współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, na dysponowanie nią na cele budowlane, nie jest możliwe przejście do kolejnego etapu legalizacji samowoli budowlanej. Należy bowiem zauważyć, że chociaż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zobowiązany jest złożyć osobiście inwestor, to złożone oświadczenie musi odpowiadać wymogom wynikającym z prawa cywilnego, a zatem musi uwzględniać treść art. 199 k.c. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Pozostaje nadto wyjaśnić, że stosownie do art. 48b ust. 3 pkt 2 pr.bud. w przypadku legalizacji budowy innej niż budowa wymagająca pozwolenia na budowę do dokumentów legalizacyjnych należą m.in. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, tj. złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza powyższe, że wystarczające pozostaje oświadczenie inwestora, nie zaś udokumentowanie posiadania przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowalne, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie (ułatwienie) proceduralne polegające na tym, że inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu powyższego przedkładać dokumentu urzędowego. Jest wystarczające złożenie oświadczenia, że takie prawo mu przysługuje. Organ nie ma już obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli w toku postepowania oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nie jest podważane przez inne strony postępowania. Podważenie mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postepowania administracyjnego jest bowiem możliwe i dopuszczalne w toku postępowania. Dlatego też nie do przyjęcia pozostaje sytuacja, jak w rozpoznawanej sprawie, gdzie pomimo kwestionowania tego prawa przez uczestniczkę postępowania, organ administracji publicznej I instancji pomija te zastrzeżenia milczeniem. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.