II SAB/Bd 56/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska - Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wójcik Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół im. Stanisława Staszica w Nakle nad Notecią w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół im. Stanisława Staszica w Nakle nad Notecią dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2021 r. o ujawnienie informacji publicznej; 2) stwierdza, że wyżej wymieniona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół im. Stanisława Staszica w Nakle nad Notecią do załatwienia wniosku M. H. z dnia 25 listopada 2021 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 4) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół im. Stanisława Staszica w Nakle nad Notecią kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarżący M. H. złożył pisemnie wniosek do Dyrektor Szkoły o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1) aktualnego, indywidualnego planu lekcji wszystkich nauczycieli Zespołu Szkół [...], 2) regulaminu dotyczącego dofinansowania do kosztów dokształcania nauczycieli Zespołu Szkół [...]. Wniosek został złożony przez skarżącego w formie pisemnej w sekretariacie Zespołu Szkół [...] w dniu [...] r. Następnie, pismem z dnia [...] r., które wpłynęło w dniu [...] r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu, dyrektora szkoły, zarzucając: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. M. H. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z [...] r., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że organ jako Dyrektor Szkoły nie udostępnił informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku skarżącego, pomimo upływu ustawowego terminu 14 dni na załatwienie wniosku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły przyznał, że nie udzielił w terminie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek wysłał do M. H. [...] r. W piśmie tym organ, oprócz innych informacji, dyrektor odniósł się do wniosku M. H. z [...] r. Odnośnie udostępnienia aktualnego, indywidualnego planu lekcji wszystkich nauczycieli Zespołu Szkół [...], dyrektor stwierdził, iż plan lekcji znajduje się w pokoju nauczycielskim oraz na pierwszym piętrze szkoły, a także w e-dzienniku. Ponadto dyrektor wskazał, iż regulamin, o którego udostępnienie wnioskował skarżący, jest również dostępny (bez wskazania miejsca dostępu). W odpowiedzi na skargę organ stwierdził również, że informacje, które obejmował wniosek są informacjami ogólnodostępnymi dla pracowników szkoły, do których zalicza się skarżący. W szczególności plan lekcji wywieszony jest na korytarzu szkoły i w pokoju nauczycielskim, a także w e-dzienniku, zaś regulamin, którego udostępnienia żąda skarżący dostępny jest w dziale kadr szkoły. Ponadto stwierdził, iż aktualnie regulamin dotyczący dofinansowania do kosztów dokształcania nauczycieli Zespołu Szkół [...] jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem [...] Wobec powyższego organ stwierdził brak podstaw do zarzucania bezczynności, skoro wniosek o udzielnie informacji publicznej dotyczył informacji, które w ocenie Dyrektora Szkoły, są publicznie dostępne. Replikę na odpowiedź na skargę złożył M. H. pismem z dnia [...] r., w której stwierdził, że błędne jest stanowisko organu, iż informacje, o których udostępnienie wnioskował, są informacjami publicznie dostępnymi. Zdaniem skarżącego indywidualny plan lekcji nauczycieli i plan lekcji uczniów nie są tożsame. W piśmie tym skarżący zaprzeczył, aby był publicznie dostępny regulamin, o którego udostępnienie wnioskował. Podkreślił, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej był regulamin obowiązujący w chwili złożenia wniosku ([...] r.), a ponadto wskazał, że w piśmie z dnia [...] r. Dyrektor nie wskazał miejsca dostępu do tego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontroli podlega również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skarga w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wstępnie Sąd zauważa, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. W postępowaniach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w bardzo wąskim zakresie – w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z 10 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 1084/14; z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Oznacza to, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu nie był zobowiązany do złożenia ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., a skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W dalszej kolejności należy podać, że skarga na bezczynność w sprawach o udostępnienie informacji publicznej przysługuje zarówno, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji wymaganej ustawą o dostępie do informacji publicznej nie podejmuje żadnych czynności bądź rozstrzygnięć, a także, gdy błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Przy ocenie, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek: 1) przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., 2) adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., 3) żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 211/20, zgodnie z którym "Szkoła jest podmiotem publicznym, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym. Zatem dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, o ile ma ona charakter informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie kopii dziennika lekcyjnego w części dotyczącej realizacji zadań dydaktycznych wchodzi w zakres administracji publicznej." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1646/15 stwierdził, że "Działalność oświatowa stanowi zadanie publiczne, wiąże się z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 ustawy zasadniczej), zaś prowadzenie dziennika lekcyjnego i określenie tygodniowego planu zajęć edukacyjnych stanowi element realizacji tego zadania. W tym aspekcie informacja o tygodniowym planie zajęć edukacyjnych stanowi informację o sprawie publicznej funkcjonowania oświaty, a zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), do której udostępniania zobowiązane są podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Reasumując Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej przez ten organ informacji publicznej. Zdaniem Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie zakres zapytania skarżącego dotyczył informacji publicznej. Skarżący wnioskował bowiem o informację o aktualnym, indywidualnym planie lekcji wszystkich nauczycieli Zespołu Szkół [...]. W ocenie Sądu aktualnie obowiązujące przepisy prawa wymagają sporządzania dokumentów, które zawierają w sobie informację publiczną, której ujawnienia domaga się skarżący. Stosownie do art. 110 ust. 1 w zw. z art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 18 maja 2021 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082), dyrektor szkoły opracowuje arkusz organizacyjny szkoły, który następnie zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Treść arkusza organizacyjnego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 502). Zgodnie z §17 ust. 3 pkt 2) tego rozporządzenia, arkusz organizacyjny szkoły określa m.in. imię, nazwisko, stopień awansu zawodowego i kwalifikacje poszczególnych nauczycieli oraz rodzaj prowadzonych przez nich zajęć i liczbę godzin tych zajęć. Reasumując, organ posiada informację publiczną, której ujawnienia domaga się skarżący. Nie umyka przy tym uwadze Sądu, że zapytanie, z którym skarżący zwrócił się do organu, dotyczyło sposobu zarządzania kwotami pochodzącymi z majątku publicznego (budżetu jednostki samorządu terytorialnego) na pensum nauczycieli oraz zasad dofinansowania dokształcania nauczycieli. Skoro więc informacja, której udzielenia żądał skarżący, dotyczyła sposobu zarządzania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.), to należy zaliczyć ją do informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w omawianej ustawie. Powinnością organu w sytuacji, gdy wniosek obejmuje będące w jego posiadaniu informacje stanowiące informacje publiczne, jest 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Uwzględniając powyższe należy więc uznać, że organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku, tj. od [...] r., popadł w bezczynność. Wprawdzie pismem z dnia [...] r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, jednak nie była to odpowiedź zawierająca informacje publiczne, których udostępnienia żądał skarżący. W szczególności organ nie udzielił skarżącemu żądanych informacji tylko odesłał do danych nieistotnych, zbędnych dla rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej (tj. do planu lekcji uczniów zamiast do planu indywidualnego nauczycieli) oraz nie wskazał miejsca, gdzie regulamin dotyczący dofinansowania do kosztów dokształcania nauczycieli Zespołu Szkół [...] jest dostępny. Następnie w odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje błędne stanowisko, pomimo prawidłowej interpretacji zakresu wniosku o udzielenie informacji, na co wskazuje wstępna część odpowiedzi na skargę. Ponadto organ w piśmie skierowanym do Sądu wskazał, iż żądany do udostępnienia przez skarżącego regulamin znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej. Tymczasem pod adresem w Biuletynie Informacji Publicznej, który organ wskazał, tj. [...] znajduje się Regulamin przyznawania pomocy finansowej na dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli Zespołu Szkół [...] oznaczony datą 2022 r. Zgodnie z informacjami podanymi na ww. stronie internetowej widniejący tam dokument został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] r. Tymczasem wniosek skarżącego został złożony w listopadzie 2021 r. i chociażby z tej przyczyny nie dotyczył regulaminu opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] r. W związku z powyższym bezczynność organu nie ustała. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 22.09.2021 r., III OSK 995/21). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W przedmiotowej sprawie Sąd miał na względzie, że organ błędnie zinterpretował zakres wniosku o udzielenie informacji, co wpłynęło na dalsze zachowania organu, które ostatecznie należało ocenić jako wypełniające przesłanki bezczynności organu. Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w postępowaniu Dyrektora Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym orzeczono, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdza przy tym, że za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skład orzekający zauważa bowiem, że bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji RP następuje poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją RP. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt., VIII SA/Wa 405/07, iż proces bezpośredniego stosowania Konstytucji RP nie może być rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie Konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej są określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej tj. z dnia 18 listopada 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), przy czym w rozpatrywanej sprawie organ naruszył przepisy tej ustawy. W związku z powyższym skargę uwzględniono w całości na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. mając na względzie wysokość uiszczonego wpisu (100 zł).