III SA/Wa 652/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Agnieszka Dominiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. na uchwałę Rady W. z dnia 16 stycznia 2020 r. nr XXV/731/2019 w przedmiocie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą komunikacji elektronicznej oddala skargę. UZASADNIENIE P. (dalej: skarżący, Instytut) wniósł do tutejszego Sądu skargę na dwie uchwały: Rady [...] W. nr XXIV/676/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w części, tj. w zakresie § 1 pkt 2) tej uchwały, a także nr XXV/731/2019 r. z 16 stycznia 2020 r. w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 30 stycznia 2020 r., poz. 1387; dalej: uchwała deklaracyjna) w części, tj. w zakresie jej § 1 pkt 2 i załącznika nr 2 do uchwały (wzoru deklaracji DM). Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest druga ze wskazanych uchwał. Skarżący sformułował wobec obu uchwał wspólne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) w zw. z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, dalej: k.c.) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uznanie, że użyte w ustawie u.c.p.g. odwołanie do pojęcia "nieruchomość" jest identyfikowane z księgą wieczystą, a w rezultacie przyjęcie, iż ilość ksiąg wieczystych założonych dla danej nieruchomości budynkowej jest równoznaczna z ilością samych nieruchomości, od których na gruncie u.c.p.g. przypadają zróżnicowane stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 2) naruszenie art. 6j ust. 5 u.c.p.g. w zw. z art. 2 oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy może naruszyć zasadę sprawiedliwości społecznej i równego traktowania kwalifikując nieruchomości do tzw. nieruchomości mieszanych i obarczając je z tego tytułu wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bez uwzględnienia ich rzeczywistego charakteru, a w tym stosunku powierzchni zamieszkałej do niezamieszkałej. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, z ostrożności procesowej, w przypadku uznania, iż niniejsza skarga mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. skarżący wniósł o uznanie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego i na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi. W odpowiedzi na skargę Rada [...] W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale i składania deklaracji. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo, skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Odnosząc się do wniosku Rady [...] W. o odrzucenie skargi wskazać należy, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na treść tego przepisu, podmiot, który chce skutecznie skorzystać z możliwości wniesienia skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes, o którym mowa, musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym danego podmiotu, wynikającym z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, musi istnieć w dacie wniesienia skargi oraz musi być przez skarżoną uchwałę naruszony. Skarżący kwestionując uchwałę organu gminy, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc mieć następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie powyższej przesłanki winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Granica między ustaleniem braku indywidualnego interesu prawnego a jego istnieniem, ale niestwierdzeniem w sprawie naruszenia tego interesu, jest nieostra. Zdaniem Sądu, co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego", i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa przez akt prawa miejscowego. W tej mierze sąd podziela wyrażony już pogląd w orzecznictwie, że regulacja zawarta w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 155/18, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według powyższych przepisów, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący bez wątpienia jest podmiotem, który, z uwagi na obowiązujące na terenie [...] W. akty prawa miejscowego, musi realizować opisane wyżej obowiązki wynikające z przepisów u.c.p.g. i tychże aktów. W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie indywidualnego źródła interesu prawnego skarżącego upatrywać można w tym, że w jego ocenie z powodu treści kwestionowanych uchwał doszło do obciążenia go znacznie wyższymi niż dotychczas opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To oznacza, że skarżący przedstawił argumentację pozwalającą przyjąć, że w jego ocenie część kwestionowanej uchwały, której stwierdzenia nieważności oczekuje, w sposób negatywny wpływa na jego sytuację prawną, bowiem kształtuje wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami w nadmiernej wysokości. Przechodząc do istoty sporu wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy (k. 6), skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta [...]. Do organu podatkowego (Urzędu Dzielnicy M.) skarżący po dniu 1 marca 2020 r. złożył deklarację DM i DN. W deklaracji DM (właściwej dla opłaty za odpady komunalne powstające w nieruchomości o tzw. mieszanym charakterze) skarżący wyliczył opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2 lokale mieszkalne oraz za część tzw. niezamieszkaną jednej nieruchomości budynkowej, według podstawy opodatkowania - czyli metrażu powierzchni użytkowej (zgodnie ze sposobem określonym w skarżonej uchwale). W drugiej deklaracji: deklaracji DN (właściwej dla odpadów powstających na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), Skarżący dokonał samoobliczenia opłaty za niezamieszkane nieruchomości budynkowe poprzez zastosowanie metody, o której stanowi art. 6j ust. 3 u.c.p.g., tj. iloczynu liczby pojemników o danej pojemności i stawki opłaty określonej w uchwale z 12 grudnia 2019 r. (następnie znowelizowanej m.in. w zakresie daty wejścia w życie dniem 1 marca 2020 r.). Natomiast w ocenie organu podatkowego - jeśli jedna nieruchomość (grunt) jest objęta jedną księgą wieczystą, to właściciel nieruchomości może złożyć do organu tylko jedną deklarację odnoszącą się do tej nieruchomości. Nie ma tu znaczenia liczba posadowionych na gruncie nieruchomości budynkowych, ponieważ determinantem dla jednej deklaracji jest jedna księga wieczysta. Jak między innymi wskazał pełnomocnik Rady w odpowiedzi na skargę, z treści księgi wieczystej numer [...] wynika, iż księga została założona [...] lipca 2007 r. dla gruntu należącego do Skarbu Państwa - oddanego Skarżącemu w użytkowanie wieczyste oraz budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Dział I-O zawiera opis działki ewidencyjnej oraz budynki stanowiące odrębną nieruchomość. Są to: budynek biurowy o 7 kondygnacjach, budynek biurowy o 4 kondygnacjach, 3 budynki oświaty, nauki i kultury oraz sportowe - o różnych kondygnacjach, oraz pozostałe budynki niemieszkalne; każdy z tych budynków ma przyporządkowany odrębny identyfikator budynkowy (w sumie jest to 7 budynków stanowiących odrębne nieruchomości). Dział I-SP zawiera dane informujące, że okres użytkowania jest ustanowiony do 10 marca 2090 r.; jako sposób korzystania określono "działka gruntu w wieczystym użytkowaniu i budynki stanowiące odrębne nieruchomości". Jako podstawę prawną wpisu wskazano m.in. art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, który stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy: 1) grunty, będące własnością Skarbu Państwa lub gmin, pozostające w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki; 2) budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej stają się jej własnością; 3) pozostałe składniki mienia jednostki badawczo-rozwojowej stają się jej własnością. Skarżący w skardze wskazuje, że na gruncie posadowione są 3 budynki oznaczone organizacyjnie literami A, B i C i wyjaśnia, że w budynku A znajdują się biura, budynek B to laboratoria, pomieszczenia biurowe i pokoje gościnne, natomiast budynek C to muzeum i biblioteka. Rozbieżność wskazana w sposobie kwalifikowania budynków między księgą wieczystą a informacjami przedstawionymi w skardze wynika najpewniej z faktycznego sposobu oznaczenia kompleksów budynków i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem jej przedmiotem nie jest analiza prawidłowości rozliczeń skarżącego w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami, lecz legalność § 1 pkt 2 uchwały. Skarżący jest instytutem badawczym/instytutem działającym w ramach sieci badawczej L., co wynika z KRS numer [...]. Kwestionowany przez skarżącego przepis uchwały stanowi: § 1. Określa się wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zwany dalej "deklaracją", składanej przez właściciela nieruchomości: 2) która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w brzmieniu załącznika nr 2 do uchwały (deklaracja DM); Ponadto skarżący kwestionuje legalność wskazanego w tym przepisie załącznika. Odnosząc się do skargi złożonej w tej sprawie wskazać należy, że skarga nie zawiera zarzutów, które dotyczyłyby uchwały deklaracyjnej. Kwestionowanie legalności uchwały deklaracyjnej analizowanej w niniejszej sprawie jest w istocie konsekwencją twierdzenia, że nie spełnia kryterium legalności § 1 pkt 2 uchwały nr XXIV/676/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W odniesieniu do uchwały deklaracyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów, które dotyczyłyby bezpośrednio jej treści, tj. kwestionowałyby jej postanowienia z powodu niezgodności z prawem. Jedynie w uzasadnieniu skargi wspomniano, iż "niedopuszczalna jest sytuacja, w której to formularze deklaracji odpadów komunalnych dyktują sposób ich rozliczenia". Skarżący nie rozwinął szerzej tej myśli, wskazując jedynie, że w kierowanej do niego korespondencji z Urzędu Miasta "zostało wskazane, że istnieje możliwość złożenia tylko jednej deklaracji". Odnosząc się do tego lakonicznego stwierdzenia Sąd wskazuje, że nie ma racji skarżący twierdząc, że formularze deklaracji dotyczących odpadów komunalnych determinują sposób rozliczania tych opłat. Choć jak Sąd ustalił, w deklaracji zawarte jest twierdzenie, że jedna deklaracja może dotyczyć tylko jednej nieruchomości, to bez wątpienia deklaracja nie definiuje, czym nieruchomość jest. Innymi słowy, z treści deklaracji nie wynika i oczywiście nie może wynikać, czym jest odrębna nieruchomość, dla której należy złożyć osobną deklarację na potrzeby wynikające z u.c.p.g. Podobnie jak w przypadku uchwały w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami problem sygnalizowany przez skarżącego leży nie w stanowieniu, ale w stosowaniu prawa i w przekonaniu urzędników, iż w stosunku do nieruchomości Instytutu, z uwagi na wpisanie ich wszystkich do jednej księgi wieczystej, mamy do czynienia z jedną, a nie kilkoma nieruchomościami. Analiza stanowiska organów podatkowych w tym zakresie, zawarta w głównej mierze w nieformalnej korespondencji ze skarżącym, wykracza jednak poza granice tej sprawy. W wyroku tutejszego Sądu z 7 grudnia 2021 r. o sygn. akt III SA/Wa 651/21 Sąd uzasadnił, z jakiej przyczyny zarzuty skarżącego nie mogą zostać uznane za dotyczące legalności uchwały nr XXIV/676/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. Pogląd ten jest aktualny również w odniesieniu do uchwały deklaracyjnej. Zarzuty skarżącego nie wykazują bowiem niezgodności z prawem ani § 1 pkt 2 kwestionowanej w tej sprawie uchwały, ani też zapisów znajdujących się w deklaracji. Uchwała deklaracyjna ma niewątpliwie charakter wykonawczy wobec uchwały nr XXIV/676/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. Potwierdza to także treść art. 6n ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia, informacje wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm.) oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. Uchwały dotyczące określenia wzoru deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są zatem ściśle powiązane z uchwałami w sprawie metody i stawki takiej opłaty. Deklaracja dotyczy bowiem jedynie kwestii technicznej, umożliwiającej pobór opłaty, ustalonej w odrębnej uchwale. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna więc zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty ustalonej uchwałą w sprawie wyboru metody i stawki opłaty. W konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwał rady gminy określających metodę ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tych opłat, winno mieć bezpośrednie przełożenie na ocenę uchwały określającej wzór deklaracji w sprawie opłat, w zakresie, w jakim ta ostatnia wiąże się z realizacją zakwestionowanych rozwiązań dotyczących metody ustalania opłat czy stawek. Jak to zostało wyjaśnione powyżej, w wyroku tutejszego Sądu z 7 grudnia 2021 r. o sygn. akt III SA/Wa 651/21, nie stwierdzono podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXIV/676/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, natomiast Sąd badając treść zaskarżonej uchwały deklaracyjnej, w tym wzór deklaracji DM, także poza granicami wyznaczonymi przez zarzuty sformułowane w skargach, nie stwierdził uchybień uzasadniających konieczność wyeliminowania tej uchwały z obrotu. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.