II SA/Rz 620/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 marca 2022 r. nr SKO.405.ŚR.601.303.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 22 marca 2022 r., nr SKO.405.ŚR.601.303.2022, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "Organ I instancji") z 23 lutego 2022 r. nr UG.5211.36.ODM.2021/2022 odmawiającą przyznania D. Ż. (dalej: "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 8 lutego 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią – S. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Decyzją z 23 lutego 2022 r. nr UG.5211.36.ODM.2021/2022, Wójt odmówił Skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Powodem odmowy był fakt, że osoba wymagająca opieki ma syna, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji uznał zatem, że to na synu osoby wymagającej opieki ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny względem matki. Kolejnym powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki dotyczącej okresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Od powyższej decyzji Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata M. Ż. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uwzględnienie odwołania i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej: "u.ś.r.") bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuczki. W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 marca 2022 r., nr SKO.405.ŚR.601.303.2022, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska Organu I instancji w zakresie odmowy przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wskazało, że argument ten nie może stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Odnosząc się do drugiej przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, SKO wyjaśniło, że bez wątpienia na Skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny względem babci, jednak dopiero wówczas, gdy z obiektywnych względów opieki tej nie będzie w stanie realizować jej syn. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że syn S. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pracuje i mieszka w K., przy czym fakt wykonywania pracy zawodowej i zamieszkiwania w innym kraju nie zwalnia dziecka z obowiązku alimentacyjnego względem rodzica i nie stanowi obiektywnej i usprawiedliwionej przyczyny niemożności sprawowania opieki nad matką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, wniosła o uchylenie ww. decyzji Organów obu instancji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W ocenie Skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez syna niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżąca podniosła, że pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej wyżej wymienionego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 )sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. sprawa na wniosek Skarżącej i przy braku sprzeciwu Organu została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babką. Materialnoprawną podstawę świadczenia stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem: 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...) Świadczenie pielęgnacyjne skonstruowane jest na zasadzie obowiązku alimentacyjnego. Ma za zadanie zrekompensować osobie, która podjęła się opieki brak pobierania wynagrodzenia w związku z rezygnacją z pracy bądź w związku z jej nie podjęciem, celem opieki, osobie zaś wymagającej opieki realną pomoc w codziennym życiu, w związku ze stwierdzonym stopniem znacznej niepełnosprawności. Konsekwencją alimentacyjnego charakteru świadczenia jest wprowadzenie grup osób uprawnionych do jego pobierania, które odpowiadają kolejności obowiązków alimentacyjnych, od najbliższych krewnych poprzez kolejne grupy pokrewieństwa. Skorzystanie z tego świadczenia przez osobę z kolejnej grupy podmiotów uzależnione jest od stwierdzenia braku osób, których obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek wnioskodawcy bądź orzeczono względem tych osób znaczną niepełnosprawność, która z oczywistych względów wyklucza niesienie niezbędnej pomocy. W orzecznictwie wypracowano również, na tle konkretnych stanów faktycznych, inne okoliczności, które uniemożliwiają świadczenie obowiązku pomocy przez osoby z pierwszej grupy uprawnionych, przenosząc je odpowiednio na kolejne grupy. Są to sytuacje szczególne, powstałe z przyczyn niezależnych od osób zobowiązanych do niesienia pomocy, należą do nich podeszły wiek, a także niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stan zdrowia, który wyklucza daną osobę z możliwości realnego świadczenia tej pomocy. Świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę pewnego rodzaju wynagrodzenia, wprowadzając jednocześnie zakaz podwójnego wynagradzania. Jeżeli osoba zobowiązana do opieki w pierwszej kolejności pracuje, bądź korzysta z wymienionych w przepisie świadczeń nie może ubiegać się o to świadczenie. Taka sytuacja powoduje również zakaz uruchomienia prawa do uzyskania tego świadczenia przez kolejnej grupy ewentualnych świadczeniobiorców. Należy przyjąć, że osoba należąca do kolejnej grupy świadczeniobiorców nie znajduje się w sytuacji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym uruchomienia środków socjalnych z budżetu państwa. Ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru osoby, która będzie uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadził ściśle określone reguły kolejności osób uprawnionych. Nie jest możliwe dowolne wybranie spośród wszystkich osób uprawnionych do tego świadczenia osoby, która będzie je pobierać. Kolejność ustalona przez ustawodawcę jest bezwzględna. Kolejna grupa uruchamiana jest wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma osób w pierwszej grupie, bądź gdy z przyczyn obiektywnych nie mogą tej opieki sprawować. Zatem osoby uprawnione nie mogą dokonywać samodzielnie wyboru osoby, która będzie świadczyć pomoc w ramach świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez np. wybranie spośród siebie osoby, która nie pracuje z pominięciem osoby z pierwszej grupy zobowiązanych. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma na celu zagwarantowania, że wszystkie osoby z rodziny osoby niepełnosprawnej będą miały zapewnione wynagrodzenie, ale ma służyć temu, że osoby najbliższe, świadczące tą opiekę nie zostaną wyeliminowane społecznie, ze względu na brak środków finansowych, z drugiej zaś strony zagwarantują, że osoba wymagająca opieki zostanie zaopiekowana przez najbliższych członków rodziny. Z powyższego zatem wynika, że zatrudnienie osoby zaliczonej do pierwszej grupy osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i pobieranie z tego tytułu wynagrodzenia, eliminuje możliwość skorzystania, przez osoby z kolejnej grupy, ze świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to możliwości zapewnienia opieki przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności w ramach własnych możliwości, bez konieczności korzystania ze środków publicznych. Nie można bowiem zapominać o tym, że świadczenia te mają charakter socjalny zapomogowy, przyznawane są więc na konkretnych zasadach. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że osoba na którą zwrócono się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również to, że wymaga stałej opieki i pomocy osób trzecich. Świadczą o tym dołączone do akt orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności a także podeszły wiek – [...] lat. Aktualnie nie ma również znaczenia kwestia daty powstania niepełnosprawności. Organ II instancji weryfikując decyzję Organu I instancji prawidłowo to przesądził powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę nad S. S. sprawuje Skarżąca, tj. wnuczka, która z nią wspólnie mieszka. Wymagająca opieki cierpi na szereg schorzeń, ma problemy [...]. Wymaga całodobowej opieki. Opiekę wykonuje wnuczka sprawując ją zarówno w dzień, jak i w nocy. W pokoju podopiecznej znajduje się kamera przy pomocy, której Skarżąca monitoruje stan babci. Skarżąca przygotowuje babci ubrania, robi pranie, przygotowuje posiłki, zmienia pampersy, podaje leki, sprząta, dba o higienę wykonuje wszystkie czynności higieniczne i pielęgnacyjne. Zapewnia odpowiednie leki, załatwia sprawy urzędowe, umawia wizyty lekarskie, zawozi i towarzyszy w tych wizytach. W świetle przedstawionych okoliczności, jak również przeprowadzonej analizy prawnej dotyczącej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzić należy, że prawidłowo organ II instancji stwierdził brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak wyjaśniono na wstępie świadczenie pielęgnacyjne jako świadczenie o charakterze socjalnym przyznawane jest wyłącznie w sytuacji gdy wnioskodawca należący do grupy uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z pracy bądź jej nie podejmuje celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. W sprawie nie budzi wątpliwości, że osobą uprawnioną w pierwszej kolejności jest syn wymagającej opieki – J. S., który ma [...] lata, pracuje i mieszka w K. Zgodnie z powołanym wyżej art. 17 ust. 1a u.ś.r.: osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). Wprawdzie rodzice wymagającej opieki nie żyją, ale są inne osoby spokrewnione, które nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu nie zachodzi również żadna inna obiektywna okoliczność uniemożliwiająca sprawowanie opieki przez najbliższych krewnych. Takiej okoliczności nie może stanowić fakt, że dzieci wymagającej opieki pracują, przebywają na emeryturze, rencie jak również wykonują własne obowiązki, czy też mieszkają za granicą. Z dołączonej do akt dokumentacji wynika, że syn podopiecznej żyje, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pracuje. W takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział możliwości skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne osób z dalszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie. Fakt świadczenia pracy, czy też przebywania poza granicami kraju nie jest w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych negatywną przesłanką eliminującą daną osobę z możliwości świadczenia opieki. Ustawodawca nie traktuje takiej sytuacji jako uprawniającej do skorzystania przez osobę zobowiązaną w dalszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemożliwość sprawowania osobistej opieki nad matką przez syna, nie wyklucza możliwości uczynienia zadość temu obowiązkowi poprzez sfinansowanie tej pomocy świadczonej przez inne osoby. Sens przepisu jest bowiem taki, że jeśli żyje osoba zobowiązana w pierwszej kolejności alimentacyjnie i nie orzeczono względem niej znacznego stopnia niepełnosprawności, to jest obowiązana do wykonywania opieki nad członkiem rodziny. Jeśli z tego powodu zrezygnuje z pracy, bo wymaga tego zakres opieki, to przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Brak rezygnacji z pracy nie powoduje finansowania opieki ze środków budżetu państwa. W takiej sytuacji nie przewidziano pomocniczości państwa i podmiot zobowiązany musi we własnym zakresie zadbać o tą opiekę. Jeśli nie może jej wykonywać osobiście, bo jest zatrudniony, czy jak w niniejszej sprawie przebywa za granicą, może skorzystać z pomocy innych osób. W takiej sytuacji osoba zobowiązana w dalszej kolejności nie może jednak ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Stanowiłoby to niedopuszczalne ustawowo przerzucanie obowiązku alimentacyjnego przez zdolnego do sprawowania opieki i zobowiązanego w pierwszej kolejności członka rodziny, na państwo. W takiej sytuacji Skarżąca jako zobowiązana w dalszej kolejności do opieki nad babką i jednocześnie sprawująca tą opiekę powinna zwrócić się do syna podopiecznej o ewentualne rozwiązanie tej kwestii. Takich sytuacji rola pomocniczości państwa nie dotyczy. W tym zakresie Skarżąca wypełnia ciążący na niej, w dalszej kolejności obowiązek alimentacyjny względem babki, który nie jest jednak rekompensowany przez państwo. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.