II SA/Bk 344/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej na klub fitness, zlokalizowanego przy ul. [...] w Białymstoku. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Bk 720/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję organu nadzoru budowlanego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany przez "A." sp. z o.o. sposobu użytkowania budynku na klub fitness, znajdującego się na działkach o nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. II OSK 927/17 oddalił skargę kasacyjną organu od ww. wyroku. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w B. I Wydział Cywilny o sygn. [...] toczącego się postępowania sądowego, w zakresie ustalenia istniejącego natężenia hałasu pochodzącego z funkcjonującego klubu fitness. Postanowienie to, po rozpatrzeniu zażalenia M. K., rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2020 r., zostało utrzymane w mocy przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. M. K. zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania. Organy obu instancji, wymienionymi na wstępie rozstrzygnięciami postanowiły nie uwzględnić tego wniosku. Organ II instancji stwierdził, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania i będąc związanym jego treścią zaznaczył, że podjęcie postępowania może nastąpić jedynie, gdy zajdzie przesłanka wskazana w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, tj. Sąd Okręgowy w B. rozstrzygnie sprawę o sygn. [...]. W skardze złożonej do sądu M. K. nie zgodziła się z odmową podjęcia zawieszonego postępowania wywodząc, że jego zawieszenie było bezzasadne i niezgodne z prawem. Skarżąca zauważyła, że w postępowaniu cywilnym sprawa dotyczy naruszenia dóbr osobistych, a w postępowaniu administracyjnym legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania i wniosła o zobowiązanie organu do podjęcia zawieszonego postępowania. Poza tym w skardze zawarła szereg zarzutów w zakresie bezczynności organu, w związku z czym Sąd rozdzielił skargi na skargę na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. (rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu) i skargę dotyczącą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, która prowadzona jest pod sygn. II SAB/Bk 53/20. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W orzecznictwie przyjmie się, iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przy czym z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2819/18 oraz z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 931/17; oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Również w doktrynie przedmiotu wskazuje się, że przez zagadnienie wstępne w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Kwestią wstępną jest takie zagadnienie, które wymaga wydania rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Za rozstrzygnięcie trzeba uznać każdą wypowiedź innego organu lub sądu formułowaną wtedy, gdy korzysta on z kompetencji do likwidowania sporu na tle pewnego stosunku prawnego lub sporu o prawo (zob. bliżej M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 97, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019, dostępny w Internecie: https://sip.lex.pl oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia, uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia". Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania. Skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniającego zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1375/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli więc w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. I nie jest to, co należy podkreślić, kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 404/18, Lex nr 2523795). Uwzględniając powyższe i oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2019 r. podstawę zawieszenia, należy stwierdzić, że wynik postępowania sądowego w sprawie o ochronę dóbr osobistych, które to postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w B. pod sygn. [...], nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnie wykonanej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej na klub fitness. Poza jakimi wątpliwości jest okoliczność, że zbadanie poziomu hałasu tej inwestycji pozwoli na ustalenie zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta w zakresie uciążliwości dla sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej. Dowody zebrane w tym zakresie w toku postępowania cywilnego mogą oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, że istniejącego natężenia poziomu hałasu organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym zakresie i to w sprawie o ochronę dóbr osobistych w żaden sposób nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 2 k.p.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W sprawie tej nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Mając to na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy procesowej. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.