II OSK 337/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 797/06 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 797/06 oddalił skargę M. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. Ś. odmówił stwierdzenia u M. Ś. choroby zawodowej - [...] płuc, wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych). Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające oraz orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] nr rej. [...]. Odwołanie od decyzji złożył M. Ś. podnosząc, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji oraz informując, że termin kolejnego badania wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2005 r. w IMP i ZŚ w S.. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz. 1115) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż do stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest: orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby - zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Podniesiono, iż w sprawie M. Ś. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że pracował on w latach [...]-[...] w KWK "[...]" w R. Ś. jako wozak, mł. gómik i górnik pod ziemią a w latach [...]-[...] jako pracownik służby dozorowania (1/2 etatu) na powierzchni. W latach [...]-[...] był eksponowany na pył węglowo-krzemowy, pracował więc w wymienionym okresie zatrudnienia w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłej choroby zawodowej narządu oddechowego. Nadmieniono, iż M. Ś. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr rej. [...]) i w toku postępowania odwoławczego w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (obserwacja kliniczna [...] - [...], orzeczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr rej. [...]). Lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek diagnostycznych (I i II szczebla) w konkluzjach orzeczeń nie rozpoznali u M. Ś. choroby zawodowej wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. Radiogramy klatki piersiowej M. Ś. wykonane zostały w dniach [...] grudnia 2004 r. i aktualnie nie wykazują obecności zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających upoważniających do rozpoznania [...]y płuc. Dodatkowo wyjaśniono, że badanie radiograficzne płuc jest badaniem z wyboru w diagnostyce [...] i podstawą rozpoznania klinicznego [...] płuc jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zagęszczeń ogniskowych w płucach, mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Zdjęcia rentgenowskie klatki piersiowej są oceniane na podstawie porównania ze standardem radiograficznym pylic Międzynarodowego Biura Pracy. Nadto podkreślono, że proces [...] przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu [...] płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego co oznacza, iż choroba ta może być rozpoznana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego np. podczas wskazanych kolejnych badań kontrolnych w WaMP w S. za dwa lata. Reasumując organ II instancji wskazał, iż wobec braku rozpoznania [...]y płuc u M. Ś. przez orzeczników kompetentnych placówek diagnostycznych (WaMP i IMPiZŚ w S.) brak jest podstaw do wydania decyzji ją stwierdzającej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Ś. podniósł rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych, sprzecznych z prawem przesłanek. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji i ocenił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedmiotowe postępowanie faktycznie zostało wszczęte w roku 1998, a zatem prawidłowo w podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w zw. z § 10 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że na tle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia. W myśl wskazanego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że trafnie organ odwoławczy przyjął w swojej decyzji, iż M. Ś. w czasie zatrudnienia pracował w warunkach przekroczeń normatywów higienicznych dla pyłów (pył węglowo-krzemowy), a więc pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Z § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wprost wynika, iż jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Zatem nie wszystkie jednostki służby zdrowia , a tylko te wymienione w wyżej cyt. przepisie prawa są uprawnione do wydawania orzeczeń w sprawach chorób zawodowych. Sąd stwierdził, że takimi jednostkami są również Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., na których opinie powołano się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że w orzeczeniach wyżej wymienionych i uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek służby zdrowia stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania [...] płuc. Placówka diagnostyczna I stopnia wskazała, że w obrazie rtg płuc nie stwierdzono typowych zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania [...] płuc, a placówka diagnostyczna II stopnia wskazała, że w badaniu rtg płuc i obserwacji klinicznej nie stwierdzono zmian charakterystycznych dla [...] płuc. Sąd I instancji wskazał, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne, a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tak zwanym wykazie chorób zawodowych. Umieszczenie określonego schorzenia w wykazie chorób zawodowych ma ten skutek, iż jeśli u pracownika lekarz stwierdził chorobę ujętą w wykazie i jeżeli inspektor sanitarny stwierdził, że pracownik był narażony na działanie czynnika szkodliwego, to powstałe schorzenie bezwzględnie należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowymi z uwagi na dokonane przez uprawnione jednostki diagnostyczne rozpoznanie - nie występowanie u skarżącego choroby zawodowej - pylicy płuc. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. Ś., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na nieuwzględnieniu faktu, że skarżący cierpi na pylicę płuc, a dolegające skarżącemu schorzenie jest następstwem szkodliwych warunków pracy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. Ust. nr 65 poz. 294) przez niewłaściwą jego wykładnię i uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych, sprzecznych z prawem przesłanek. W konkluzji skarżący żądał uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wskazując na podstawy skargi kasacyjnej podniósł, że w trakcie postępowania Sąd doszedł do błędnego przekonania, iż skarżący nie cierpi na schorzenie zawodowe płuc, co pozostaje w sprzeczności z wynikami badań przeprowadzonych w trakcie leczenia odwołującego. Zaznaczył, że Sąd pominął fakt, iż czynnik szkodliwy, który mógł spowodować schorzenie występował niemal wyłącznie w środowisku pracy skarżącego, co uzasadnia stwierdzenie z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że warunki pracy stanowiły przyczynę schorzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest bezspornym jego wieloletnia praca jako górnika oraz, że w środowisku pracy skarżącego występował czynnik szkodliwy w postaci pyłu węglowego. Czynniki te negatywnie wpływały na układ oddechowy skarżącego i stwarzały ryzyko powstania choroby płuc, co prowadzi do logicznego wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwy wpływ na wystąpienie zachorowania. Dokonane przez organy sanitarne badania przeprowadzone zostały w sposób niedokładny, nie zweryfikowano wcześniej przeprowadzonych badań, natomiast dokonana w toku tegoż postępowania diagnostyka miała charakter rutynowy, bez wymaganej wnikliwości pozwalającej na dogłębne ustalenie przyczyn chorobowych. Skarżący wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji oddalające skargę stoi w sprzeczności z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998r. sygn. III RN 36/98, zgodnie z którym dla uwolnienia się od obowiązku świadczeń związanych ze stwierdzeniem choroby zawodowej konieczne byłoby wykazanie, że dane schorzenie nie ma związku z rodzajem pracy wykonywanej przez osobę nim dotkniętą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpoznawać skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w danej skardze ale, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., w ogóle ich przytoczenia. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany w sposób ogólnikowy, bez wskazania jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. nr 65, poz. 294 ze zm.), bo to rozporządzenie ma zastosowanie w sprawie, "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Wynika stąd, że definicja prawna choroby zawodowej w rozporządzeniu z 1983 r. składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nie jest wystarczającym dla stwierdzenia choroby zawodowej wyłącznie to, że skarżący pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej, ale i ustalenie, że choroba skarżącego jest uznana za chorobę zawodową w znaczeniu prawnym. Skoro u M. Ś. nie rozpoznano schorzenia wymienionego w punkcie [...] załącznika do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r., Sąd I instancji, kontrolując zaskarżone decyzje, zasadnie podzielił racje organów rozstrzygających sprawę, iż nie zostały spełnione przesłanki z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, przez niewłaściwą jego wykładnię i uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych, sprzecznych z prawem przesłanek. Otóż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zarówno organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd I instancji na żadnym etapie nie powołują się na wytyczne Ministra Zdrowia, natomiast pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że skoro skarżący wykonywał pracę w środowisku szkodliwym dla zdrowia, to tym samym schorzenie rozpoznane u niego winno prowadzić do stwierdzenia choroby zawodowej, jest sprzeczny z zasadami orzekania w sprawach chorób zawodowych. Z przytoczonych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.