VII SA/Wa 167/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi T S na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., znak [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"), na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawa drogowa") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 22 października 2015 r. T S, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2015 r., znak [...] .mm.8, wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Krakowie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]do parametrów zjazdu publicznego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję GDDKiA wyjaśnił, że po rozpatrzeniu sprawy z wniosku T S z [...] lipca 2015 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...]położonych w miejscowości [...], gmina [...]do parametrów zjazdu publicznego, Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia GDDKiA wydał [...] października 2015 r odmowną decyzję, znak [...]mm.8. Na skutek odwołania skarżącego, GDDKiA, decyzją z [...]grudnia 2015 r., znak[...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/16 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1794/17 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję GDDKiA z 10 grudnia 2015 r. Organ powołał się na związanie ww. wyrokiem NSA, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."). Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie i rozpoznaniu wniosku GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną. Skarżący decyzją z [...] października 2015 r. znak [...].mm.8 uzyskał zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 7 do działek [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]do parametrów zjazdu publicznego. Zaskarżenie przedmiotowej decyzji dotyczyło tylko szerokości zjazdu. NSA w ww. wyroku stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, jaka jest szerokość jezdni, co pozwoli na prawidłowe ustalenie szerokości zjazdu. GDDKiA uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zastosował się do wytycznych NSA, gdyż dokonał pomiarów drogi krajowej nr [...] w km 656+070 str. prawa na wysokości zjazdu do działek Nr [...]i [...], w których stwierdzono, że szerokość nawierzchni asfaltowej wynosi 10,3 m. Na tą szerokość składa się szerokość pasa ruchu strona prawa w kierunku [...] 3,75m, szerokość pasa ruchu strona lewa w kierunku [...]3,80m, szerokość pasa środkowego służącego do relacji skrętnych 2,75m, szerokość opaski/pobocza bitumicznego po stronie prawej w kierunku [...]0,30m, szerokość opaski/pobocza bitumicznego po stronie lewej w kierunku [...]0,50m. Istotnym jest, że występujące na odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego w 2015 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, wynosiło aż 17 429 pojazdów na dobę. Im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Taki potok pojazdów, w tym w szczególności znaczny udział pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Kwestie negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego dużego natężenia ruchu drogowego było przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądowo-administracyjnych. GDDKiA stwierdził, że jest organem specjalistycznym, realizującym zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Przechodząc do analizy stanu faktycznego sprawy organ wyjaśnił, że przedmiotowy zjazd znajduje się na odcinku drogi oznakowanej znakiem pionowym F-15. Znak F-15 oznacza niesymetryczny podział jezdni dla przeciwnych kierunków ruchu. W przedmiotowej sprawie wspomniane natężenie ruchu wymusiło na zarządcy drogi wprowadzenie dla przedmiotowego odcinka drogi dodatkowego pasa środkowego. Przedmiotowy środkowy pas ruchu pełni zadanie bezpiecznego wyłączenia się z ruchu drogowego, w razie konieczności zatrzymania pojazdu i zjechania z drogi krajowej. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony, że szerszy zjazd zapewni większe bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zdaniem GDDKiA, maksymalna szerokość zjazdu 7,00 m zapewni bezpieczne skomunikowanie z drogą krajową. Ponadto organ ponownie rozpoznający sprawę przeanalizował również dane będące w jego posiadaniu dotyczące zjazdów na odcinku drogi krajowej nr [...] od km 655 +000 do km 657 + 000 ustalając, że zjazdy na tym odcinku drogi zostały zewidencjowane przez zarządcę drogi w 2005 r. Tym samym co najmniej od roku 2005 r, zarządca drogi nie wydawał zezwolenia na lokalizację zjazdu o szerokości wnioskowanej przez stronę, co wobec odmowy udzielenia takiego zezwolenia na gruncie niniejszej sprawy obecnemu wnioskodawcy, stanowi kwestię kluczową. Powyższa analiza wskazuje zatem, że przedmiotowe zjazdy powstały w innych okolicznościach faktycznych i prawnych niż te występujące na gruncie niniejszej sprawy administracyjnej. W szczególności zwrócić należy uwagę na niższe natężenie ruchu drogowego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] wynoszące odpowiednio w 2005 r. 14 267 pojazdów na dobę, zaś w 2015 r., 17 429 pojazdów na dobę. GDDKiA wyjaśnił, że rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każdy zatem wniosek analizowany jest w istniejącym danym przypadku. Wobec powyższego, argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie i nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ działający w ramach swobody decyzyjnej (decyzja uznaniowa) uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 7 k.p.a., GDDKiA dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie kierując zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj, jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić. Orzecznictwo sądowo - administracyjne podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. GDDKiA, jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 16 grudnia 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją "w części dotyczącej nakazu wyłukowania i asfaltowania powierzchni zjazdu".. Zaskarżonej decyzji zarzucił "naruszenie przepisów min. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zasadniczo zaś art 6. 7, 8 §1, 9, 10 §1, II, 77 §1 i 3 K.p.a.". Skarżący wniósł "o oddalenie decyzji z dnia [...].10.2019 i przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu jej wydania zgodnie z przepisami K.p.a.". Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że organ nie przeprowadził nakazanego ww. wyrokiem NSA postępowania dowodowego, czym "uniemożliwił (...) uczestnictwo skarżącego w prowadzonym postępowaniu. Uniemożliwił tym samym możliwość składania wniosków oraz przedstawienie dowodów w sprawie. Odmówił tym samym skarżącemu prawa do sądu". Jak ponadto wyjaśnił skarżący, "nieprawdą jest, że w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 08.05.2019r. skarżący negował tylko szerokość zjazdu. Przede wszystkim negował sposób jego wykonania jako asfaltowanie zjazdu podkreślając bardzo wyraźnie, że stanowi to dyskryminacje skarżącego w porównaniu do innych posiadaczy zjazdów publicznych, a do czego organ w żaden sposób się nie odniósł zarówno w decyzji z [...]10.2015 r i [...].12.2015 r jak równie obecnie zaskarżanej decyzji z dnia [...].10.2019". Organ ograniczył się jedynie do ponownego rozpatrzenia sprawy i na dodatek wydal identyczną decyzje, jak decyzja uchylona przez NSA w całości - bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, uniemożliwiając uczestnictwo skarżącego w tej sprawie. Nie podał również, na jakiej podstawie prawnej ograniczył się jedynie do ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wyrokiem NSA. W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób nakazujący Sądowi jej uchylenie. Po pierwsze, organ rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego, związany był zarówno oceną prawna, jak również wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1794/17 co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Ta ocena i te wskazania wiążą również tut. Sąd. NSA, w ww. wyroku, wskazał nie tylko, że GDDKiA w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, jaka jest szerokość jezdni, co pozwoli na prawidłowe ustalenie szerokości zjazdu. NSA wyraźnie stwierdził, że analiza wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z października 2015 r. wskazuje, że skarżący kwestionuje nie tylko szerokość zjazdu, ale także inne warunki techniczne, w tym wykonanie nawierzchni zjazdu, jako bitumicznej. Zdaniem skarżącego, nawierzchnia zjazdu powinna być wykonana z kostki betonowej. Skarżący wniósł bowiem o ustalenie innego rodzaju utwardzonej nawierzchni zjazdu w postaci kostki betonowej na podkładzie betonowym wymaganej grubości, tak jak wszystkie okoliczne zjazdy indywidualne i publiczne lub w całości betonowym. Jak stwierdził NSA w ww. wyroku "okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań ani organu administracji (...). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustosunkować się do powyższego zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ocenić jego zasadność". GDDKiA w żaden sposób nie ustosunkował się do tego zarzutu, koncentrując się na parametrach drogi, kwestiach natężenia ruchu ustalonych w 2015 r., stwierdzeniach o własnym wyspecjalizowaniu, jako zarządcy drogi i ogólnych uwagach, co do potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Tym samym, organ orzekając merytorycznie nie wykonał bardzo istotnego wskazania NSA co do sposobu dalszego postępowania, zawartego w ww. wyroku. Ustalając parametry drogi krajowej, organ zaniechał jakiejkolwiek oceny, jak te parametry wpływają na ustalaną przez zarządcę drogi dopuszczalną szerokość zjazdu publicznego na nieruchomości skarżącego. NSA nie nakazał organowi wyłącznie ustalenia parametrów drogi publicznej. Wyraźnie natomiast wskazał, że takie ustalenie ma być poczynione dlatego, że "pozwoli na prawidłowe ustalenie szerokości zjazdu". Innymi słowy, wiążąca organ ocena prawna NSA dotyczyła tego, jakie okoliczności należy w tej sprawie brać pod uwagę, ponownie orzekając o zezwoleniu na budowę lub przebudowę zjazdu. GDDKiA w żaden sposób nie uzasadnił, jaki wpływ na zezwoloną szerokość zjazdu miało ustalenie parametrów drogi, czym naruszył wskazania NSA, zawarte w ww. wyroku. Po drugie, jak wynika z wniosku skarżącego z [...]lipca 2015 r. wnosił on o umiejscowienie zjazdu publicznego: 1. jako odrębny, przyległy - styczny do zjazdów do działek nr ewid. [...]i [...], o szerokości powyżej 5 m, lub 2. jako odrębny, przyległy - styczny do zjazdów do działki nr ewid. [...], o szerokości powyżej 5 m, lub 3. wspólny do działki nr ewid. [...], o szerokości 10 m lub szerszy ze względów bezpieczeństwa. Należyte więc rozpoznanie sprawy przez organ (art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) wymagało od zarządcy drogi dokonania rozważenia, który z wariantów i parametrów zjazdu określonych we wniosku skarżącego może być zezwolony i dlaczego. Tymczasem, GDDKiA – wbrew wnioskowi skarżącego - zawęził przedmiot rozpoznania sprawy wyłącznie do zjazdu publicznego, wspólnego dla nieruchomości skarżącego, nie wyjaśniając, dlaczego pozostałe warianty nie były przez organ rozważane, jako dopuszczalne. Tym samym, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w całości, a jedynie w części. Brak rozważań organu odnośnie innych, wnioskowanych przez skarżącego, sposobów połączenia jego nieruchomości z drogą publiczną, krajową Nr [...], spowodował, że GDDKiA nie mógł w zaskarżonej decyzji wyjaśnić skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), a dotyczących pomijanych przez organ wariantów zjazdów. W efekcie, doprowadziło to organ do niemożności sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż GDDKiA nie poczynił żadnych rozważań odnośnie wniosku skarżącego, wskazującego na różne warianty zjazdu z drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądza, czy poszczególne sposoby połączenia nieruchomości skarżącego z drogą publiczną, wskazane we wniosku z [...]lipca 2015 r., były dopuszczalne. Tym niemniej, organ ponownie sprawę rozpoznając, a więc ponownie, merytorycznie rozpoznając wniosek, nie orzekł o całości wniosku skarżącego. Żądania zaś zawarte we wniosku strony wytyczają przedmiotowe granice sprawy; pomijając milczeniem część z wniosków GDDKiA nie orzekł więc o sprawie w tak wyznaczonych granicach. Dlatego też, lekceważąc ocenę prawną i wskazania co do sposobu postępowania, zawarte w ww. wyroku NSA oraz nie orzekając w zakresie pełnego przedmiotu sprawy wyznaczonego wnioskiem skarżącego, organ orzekł z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., z przekroczeniem zasad uznaniowości i nie załatwił całej sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawną i wskazaniami co do sposobu załatwienia sprawy zawartymi w wyroku NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1794/17 oraz w wyroku niniejszym, GDDKiA: 1. dokona stosownie uzasadnionego rozważenia, który z wariantów i parametrów zjazdu określonych we wniosku skarżącego z [...]lipca 2015 r. może być zezwolony i dlaczego, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. 2. ustosunkuje się do zarzutu skarżącego o ustalenie innego rodzaju utwardzonej nawierzchni zjazdu w postaci kostki betonowej na podkładzie betonowym wymaganej grubości, tak jak wszystkie okoliczne zjazdy indywidualne i publiczne lub w całości betonowym; 3. ustali szerokość zezwolonego zjazdu z drogi publicznej biorąc pod uwagę ustalone przez siebie parametry drogi w miejscu zjazdu i należycie uzasadni swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.; Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...), Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.