II SA/Gd 286/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r. nr SKO/Gd 4894/21 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. S. kwotę 2050 (dwa tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 lutego 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z 5 sierpnia 2021 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr [...] w obrębie R., Gmina Kartuzy, o powierzchni 0,5503 ha na działki nr [..]-[..]. Burmistrz Kartuz w decyzji z 5 sierpnia 2021 r. ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 6 232,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej dokonaniem podziału geodezyjnego działki nr [...] w obrębie R., gmina Kartuzy, o powierzchni 0,5503 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,1126 ha, nr [...] o powierzchni 0,1125 ha, nr [...] o powierzchni 0,1001 ha, nr [...] o powierzchni 0,1125 ha oraz [...] o powierzchni 0,1126 ha. Burmistrz wskazał, że decyzją z 29 grudnia 2016 r. zatwierdził projekt podziału należącej do skarżącego działki nr [...] na działki nr [...] ha, nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], a podział nieruchomości uznano za zgodny z decyzją z 30 maja 2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, z jednoczesnym wydzieleniem działek, z możliwością podpiwniczenia. Z projektu podziału wynika, że działki były oznaczone jako grunty orne (RIVa), pastwiska (PsIV, W-PsIV). Działka znajduje się w pobliżu rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy drodze wojewódzkiej [...] i jest niezabudowana. Sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz grunty rolne. Powołując się na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Burmistrz stwierdził, że Rada Miejska w Kartuzach uchwałą nr XLIII/561/10 z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2010 r. Nr 107, poz. 2062) ustaliła stawkę procentową w wysokości 25% różnicy wartości nieruchomości wynikającej z jej podziału. W konsekwencji, wszczęto z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, zlecając sporządzenie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości uwzględniając jej wartość przed i po podziale, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. W operacie określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej przed podziałem oraz wartość rynkową nieruchomości po podziale oraz wykazano, o ile wzrosła wartość nieruchomości na skutek podziału. Ze względu na brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie obrębu R., jak też gminy Kartuzy, dla określenia wartości nieruchomości w stanie przed i po podziale zbadano kształtowanie się cen nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym i dużych powierzchniach i spełnionym warunkiem dopuszczalnego podziału nieruchomości na terenach wiejskich w powiatach kościerskim, kartuskim i wejherowskim. Za okres badania rynku przyjęto okres od stycznia 2015 r. do grudnia 2016 r. Biegły zbadał dwie próby nieruchomości gruntowych: dużych, o powierzchniach działki ponad 3000 m2, o przeznaczeniu budowlanym, które zostały sprzedane jako jedna działka ewidencyjna (gdzie podział był dozwolony), oraz działek o przeznaczeniu budowlanym i powierzchniach odpowiadających działkom powstałym w wyniku podziału, jako podobnych do wycenianej nieruchomości w stanie po podziale. Dokonana analiza wskazuje, zdaniem organu, na wzrost cen nieruchomości gruntowych spowodowany jest faktem dokonania podziału na wiele działek, dlatego za celowe uznano określenie wpływu podziału na wartość nieruchomości oraz obliczenie wartości nieruchomości przed i po podziale działki. Dla nieruchomości o dużych powierzchniach do porównań przyjęto 17 nieruchomości o pow. od 0,3001 ha do 0,7537 ha. Z wyceny wynika, że wartość nieruchomości gruntowej nr [...] przed podziałem określono na kwotę jednostkową 31,11 zł/m2, a wartość łączną gruntu przed podziałem określono w wysokości 171 200 zł. Organ wyjaśnił, że w przypadku nieruchomości po podziale, z uwagi na ilość dostępnych danych do określenia wartości rynkowej nieruchomości, biegły również zastosował podejście porównawcze metody korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ocenił nieruchomość po podziale w aspekcie cech rynkowych następująco: dla działki [...]: położenie: dobre, otoczenie: niekorzystne - sąsiedztwo drogi wojewódzkiej, pierwsza linia zabudowy, uzbrojenie: podstawowe, wielkość powierzchni: średnia, warunki zagospodarowania: utrudnione, dojazd: dogodny; dla działek: [...], [...]: położenie: dobre, otoczenie: niekorzystne, uzbrojenie: podstawowe, wielkość powierzchni: średnia, warunki zagospodarowania: przeciętne, dojazd: dogodny; dla działki: [...]: położenie: dobre, otoczenie: niekorzystne, uzbrojenie: podstawowe, wielkość powierzchni: mała, warunki zagospodarowania: przeciętne, dojazd: dogodny; dla działki: [...]: położenie: dobre, otoczenie: niekorzystne, uzbrojenie: podstawowe, wielkość powierzchni: średnia, warunki zagospodarowania: niekorzystne, dojazd: dogodny. Analizowany okres obejmował czas od kwietnia 2015 r. do września 2016 r. Dla nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę do porównań przyjęto 13 nieruchomości o pow. od 0,0718 ha do 0,1504 ha. Cenę minimalną osiągnęła nieruchomość położona w obrębie Smętowo, stanowiąca działkę o pow. 0,1246 ha i cenie jednostkowej 20,06 zł/m2. Cenę maksymalną osiągnęła nieruchomość położona w obrębie Zawory, stanowiąca działkę o powierzchni 0,1050 ha i cenie jednostkowej 47,62 zł/m2. Wartość nieruchomości gruntowej nr [...] po podziale określono na kwotę jednostkową 32,42 zł/m2 dla działki [...], na kwotę 36,54 zł/m2 dla działki [...], na kwotę 39,31 zł/m2 dla działki [...], na kwotę 36,54 zł/m2 dla działki [...], na kwotę 33,80 zł/m2 dla działki [...], a wartość łączną gruntu o przeznaczeniu budowlanym po podziale obliczono jako sumę możliwych do samodzielnego zagospodarowania działek powstałych w wyniku jej podziału wynoszącą 196 130 zł. Zdaniem organu, operat szacunkowy pozwolił na przyjęcie za prawidłowe ustalenia w zakresie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału. Uznał bowiem, że operat odpowiada wymogom stawianym wycenie przez przepisy prawa. Zawiera wszystkie niezbędne elementy, jest spójny i logiczny, a wartości uzyskane przez rzeczoznawcę mieszczą się w przedziale między ceną maksymalną i minimalną uzyskaną ze sprzedaży nieruchomości podobnych. Biegły rzeczoznawca stwierdził, że całkowity wzrost wartości nieruchomości nr [...] w wyniku podziału wyniósł 24 930 zł, a w związku z tym, że ustalona przez Radę Miejską wysokość opłaty adiacenckiej równa jest 25% wzrostu wartości nieruchomości, opłata dla nieruchomości nr [...] wyniosła 6 232.50 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że podział działki nr [...] miał służyć możliwości sprzedaży działek powstałych w wyniku podziału. Przy sprzedaży dużej działki nr [...] na cele budowy stacji benzynowej skarżący miał propozycję cenowo znacznie przewyższającą wartość wszystkich działek po podziale. Według skarżącego działka nr [...] przed podziałem była bardziej atrakcyjna niż po podziale ze względu na swoje położenie (sąsiedztwo ruchliwej drogi wojewódzkiej). Działki po podziale już tak atrakcyjne nie były, ze względu na sąsiedztwo ruchliwej drogi, a w przypadku działki nr [...] przebieg przez jej obszar kabla telekomunikacyjnego i sąsiedztwo cieku wodnego (teren podmokły). Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przy wycenie a mają znaczenie, bo działka w tym stanie nie nadaje się do zabudowy. Zakwestionowano prawidłowość sporządzenia operatu wskazując na różnice w transakcjach rzeczywiście przyjętych do porównań a deklarowanych z terenu powiatów kartuskiego, kościerskiego i wejherowskiego. Poza tym zakwestionowano podobieństwo przyjętych do porównań transakcji z terenu Żukowa do terenu porównywanego R. W uzupełnieniu odwołania skarżący przedłożył do akt sprawy opinię rzeczoznawcy majątkowego A. G., w której wykazano, że wskutek podziału działki nr [...] nie wzrosła jej wartość rynkowa. Do wyceny nieruchomości przed podziałem biegły przyjął transakcje nieruchomościami niezabudowanymi posiadającymi potencjał inwestycyjny inny niż zabudowa mieszkaniowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie A.S. decyzją z 10 lutego 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z 5 sierpnia 2021 r. uznając, że sporządzony w sprawie operat jest wiarygodny i czytelny, mógł więc być podstawą ustalenia opłaty. Wycenę wykonano według stanu nieruchomości na dzień 29 grudnia 2016 r. przed podziałem i 13 stycznia 2017 r. po podziale oraz poziomu cen na dzień 13 stycznia 2017 r. Analiza cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na rynku lokalnym wskazała na ich stabilność, dlatego w procedurze wyceny pominięto aktualizację, a źródłem danych służących do opracowania operatu były m.in. oględziny nieruchomości przeprowadzone 3 listopada 2020 r. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium wyjaśniło, że szacowania dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania rzeczoznawca przedstawiła na stronie 6-9 operatu. W ocenie Kolegium, przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej, co nie oznacza, że identyczne, i takie być nie muszą. W załącznikach do operatu rzeczoznawca przedstawiła dane (data transakcji, nr działki, lokalizacja i cena transakcyjna) pozwalające na identyfikację, a co za tym idzie i weryfikację, przyjętych do porównania nieruchomości przed i po podziale. Kolegium zwróciło uwagę, że w piśmie z 14 stycznia 2022 r. rzeczoznawca majątkowa potwierdzając możliwość wykorzystania operatu szacunkowego dotyczącego wyceny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], sporządzonego dnia 28 listopada 2020 r., odnosząc się do zarzutów odwołania i załączonego doń operatu szacunkowego autorstwa A. G. (nr uprawnień [...]) wskazała, że oszacowanie działki [...] położonej w R. dokonane w sporządzonym 3 września 2021 r. operacie szacunkowym oparte jest na niewłaściwym i nieprawdziwym założeniu. Jako nieruchomości porównawcze dla wyceny nieruchomości w stanie przed jej podziałem zostały w nim przyjęte nieruchomości przeznaczone pod funkcje przemysłowo-usługowe 5 z 7 nieruchomości, pod stację paliw 1 nieruchomość oraz 1 pod funkcje mieszkaniowe oraz usługowe. Natomiast "wyceny" wartości działki [...] po podziale dokonano na podstawie działek przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Z tymi spostrzeżeniami rzeczoznawcy Kolegium również się zgodziło. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo przyjęcia w niej błędnej wartości nieruchomości (w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy), a w konsekwencji niewłaściwym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, w której uwzględniono transakcje, odnoszące się do nieruchomości odmiennych aniżeli nieruchomość wyceniana, 2) art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Kartuz opartej na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, a w konsekwencji niewłaściwym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej (tj. w oparciu o wadliwe sporządzony operat szacunkowy, w którym uwzględniono transakcje odnoszące się do nieruchomości odmiennych, aniżeli nieruchomość wyceniana), 3) art. 153 w zw. z art. 4 pkt 16 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Kartuz opartej na wadliwym operacie szacunkowym, gdzie wykonana wycena i zawarte w niej podejście porównawcze nie zostały sporządzone w oparciu o nieruchomości podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny ze względu na położenie, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość np. nawierzchnia drogi, 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 80 tej ustawy poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, pominięcie faktów znanych organowi z urzędu, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało brakiem uwzględnienia w toku wydawania zaskarżonej decyzji, że dotychczas sporządzony operat szacunkowy był wadliwy, a biegła oparła się w dużej mierze na nieruchomościach nie będących nieruchomościami podobnymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na położenie, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, np. nawierzchnia drogi, 5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa, polegającej na braku analizy operatu szacunkowego, w szczególności zaniechanie sprawdzenia, czy rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego doboru nieruchomości podobnych oraz prawidłowo przedstawił cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Żukowo z 5 sierpnia 2021 r., a także o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu skargi wskazano , że rzeczoznawca majątkowa nie zamieściła w zestawieniu numerów działek nieruchomości uwzględnionych do porównań, nie określiła również ich położenia (np. centralna część nieruchomości) czy nawierzchni drogi (np. utwardzona, nieutwardzona). Dane nieruchomości wskazane w operacie szacunkowym są niewystarczające i uniemożliwiają stronie jakąkolwiek ich weryfikację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie w całokształcie jej zarzutów. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak przewiduje zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien także wadliwości kontrolowanego aktu badać z urzędu. Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Kartuz ustalającą skarżącemu opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...]. gmina Kartuzy, o powierzchni 0,5503 ha dokonano na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Kartuz z 29 grudnia 2016 r., wskutek której powstało 5 działek o nr: [...] o powierzchni 0,1126 ha, [...] o powierzchni 0,1125 ha, [...] o powierzchni 0,1001 ha, [...] o powierzchni 0,1125 ha oraz [...] o powierzchni 0,1126 ha. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Jak wynika z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest w przypadku, gdy: 1. dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania, 2. w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3. nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), 4. podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. Badając wypełnienie wskazanych wyżej przesłanek Sąd uznał, że w niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od niewątpliwego wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzją Burmistrza Kartuz z 29 grudnia 2016 r. został dokonany podział nieruchomości nr [...] położonej w obrębie R., gmina Kartuzy i decyzja ta jest ostateczna od 13 stycznia 2017 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała nr XLIII/561/10 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, przewidująca stawkę opłaty w wysokości 25% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale. Zasadniczą przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem projektu jej podziału. Przy czym, słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r., I OSK 1425/06, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Dlatego też wzrost ten musi być potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (tak J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 693). Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który – zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. – określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak i w przepisach wykonawczych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555), zwanej dalej rozporządzeniem. Podkreślenia wymaga, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 u.g.n. Ponieważ to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Przede wszystkim organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie jego całokształtu ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych. Jak wynika z akt sprawy, w toku kontrolowanego postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez biegłą, posiadającą uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, operat szacunkowy z 28 listopada 2020 r. Ponadto, w pismach z dnia 26 sierpnia 2021 r. i z dnia 14 stycznia 2022 r. rzeczoznawca ustosunkowała się do zastrzeżeń skarżącego dotyczących operatu. Ustalenia zaś w zakresie wartości nieruchomości poczynione w tym operacie oraz ocena tego dokumentu przez organy, jako dowodu mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, stanowią oś zarzutów rozpoznawanej skargi. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy operatu szacunkowego i to w sytuacji, gdy kwestia wiarygodności operatu była przedmiotem zarzutów zawartych w odwołaniu. Zamiast tego organ przyjął, że przedmiotowy operat jest wiarygodny i czytelny, zatem mógł być podstawą ustalenia opłaty, albowiem potwierdzał wzrost wartości nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i na właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., II SA/Gd 104/18, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Konieczne zatem jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, analiza kwestionowanego operatu szacunkowego determinuje ocenę, że został on sporządzony w sposób uniemożliwiający jego pełną weryfikację pod kątem zgodności z prawem. Sposób wyznaczenia rynku nieruchomości objętego analizą w celu wyceny nieruchomości przed i po podziale nie został bowiem dostatecznie uzasadniony. Nie może być pozytywnie oceniony brak indywidualnej charakterystyki poszczególnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W tej zaś sytuacji nie można zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r., II SA/Gd 895/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 56 ust. 1 określa przykładowo, jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7). Operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności określonej sprawy. Z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia wynika zaś, że przy wycenie nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, jaką posłużyła się rzeczoznawca w operacie sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie tej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że istotą podejścia porównawczego (w tym metody korygowania ceny średniej) jest istnienie nieruchomości będących przedmiotem transakcji sprzedaży podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny oraz znajomość cen transakcyjnych uzyskanych za ich sprzedaż, a także ich cech wpływających na poziom tych cen. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o występujące pomiędzy nimi różnice. Podejście to nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto określone nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym po to, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Biegły powinien brać pod uwagę cechy nieruchomości podane w definicji nieruchomości podobnej, którą u.g.n. definiuje jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.). Określając dla celów wyceny przeznaczenie działki nr [...] przed podziałem oraz działek powstałych wskutek podziału, biegła w zgodzie z wyżej przytoczoną kolejnością normatywną, przy braku obowiązującego na tym terenie planu przestrzennego uwzględniła wydaną 30 maja 2016 r. decyzję Burmistrza Kartuz ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami z jednoczesnym wydzieleniem działek, z możliwością podpiwniczenia, na działce nr [...] w miejscowości R. W oparciu o tą decyzję do wyceny działki przed podziałem, jak i działek po podziale biegła przyjęła, jak wskazała w operacie, nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (s. 8 operatu), określając rynek, w ramach którego wystąpiły transakcje tymi nieruchomościami, jako rynek nieruchomości budowlanych. O ile samo sformułowanie "rynek nieruchomości przeznaczonych pod funkcję budowlaną", może rodzić wątpliwości co do konkretnego przeznaczenia nieruchomości (funkcja budowlana może być mieszkaniowa, usługowa, rekreacyjna), to jednak kompleksowa lektura operatu pozwala na stwierdzenie, że sformułowanie to odnosi się do nieruchomości o przeznaczeniu planistycznym pod budownictwo mieszkaniowe (zabudowa jednorodzinna) lub nieruchomości objętych decyzją ustalającą warunki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnym podziałem (pkt 8.3. opis procedury szacowania i pkt 9.3. określenie lokalnego rynku nieruchomości dla działek o przeznaczeniu budowlanym). W konsekwencji punkt wyjścia w postaci przyjętego przeznaczenia nieruchomości wycenianych należało uznać za prawidłowy, zgodny z wymogami art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., i w tym kontekście za trafną uznać negatywną ocenę kontroperatu przedłożonego przez skarżącego, w którym wycenę nieruchomości przed podziałem dokonano w oparciu o przypisane jej przeznaczenie przemysłowo – usługowe. W tym kontekście argumentacja skarżącego, odnosząca się do uzyskanej przed podziałem oferty zakupu działki nr [...] pod budowę stacji benzynowej, atrakcyjniejszej cenowo niż wskazana w operacie łączna wartość działek po podziale, jako całkowicie pozaprawna nie mogła podważyć prawidłowo określonego przeznaczenia działki [...] przed podziałem, ani wpłynąć na szacunki w zakresie wzrostu wartości działki w związku z podziałem. W oparciu o sporządzoną w operacie charakterystykę nieruchomości wycenianych, z wyeksponowaniem cech rynkowych, biegła wyodrębniła na rynku lokalnym dwie grupy nieruchomości podobnych, jedną - nieruchomości podobnych do działki nr [...], a drugą - nieruchomości podobnych do działek powstałych po podziale. Stwierdzić jednak należy, że autorka operatu określiła taką bazę nieruchomości podobnych bez wskazania wszystkich niezbędnych cech indywidualizujących poszczególne nieruchomości przyjęte do porównań zarówno przed, jak i po podziale. Zgodzić należy się bowiem ze skarżącym, że charakterystyka nieruchomości zestawianych z nieruchomością wycenianą ogranicza się w niniejszej sprawie do podania ogólnej lokalizacji, powierzchni, daty transakcji oraz uzyskanej ceny przy transakcjach poszczególnymi nieruchomościami. Co prawda rzeczoznawca wskazała w operacie cechy rynkowe, które zostały przyjęte jako podstawa dokonanej wyceny (na s. 11-14 operatu), do których zostały zaliczone: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczególna, uzbrojenie terenu, warunki zagospodarowania, wielkość powierzchni, dojazd, położenie, otoczenie, jednak scharakteryzowane szczegółowo w oparciu o te cechy zostały jedynie 4 nieruchomości, które przyjęto do porównania zarówno przed, jak i po podziale, tj. te, za które uzyskano cenę najwyższą i najniższą (tabele na s. 12 i 14 operatu). Pozostałe nieruchomości, z kilkunastu wyselekcjonowanych zarówno na stan przed podziałem, jak i po podziale, wskazane w załącznikach do operatu, takiej zindywidualizowanej charakterystyki są pozbawione. O ile kompletność opisu cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości nie budzi zastrzeżeń co do poprawności, o tyle sposób opisania nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny jest niewystarczający do zastosowania metody korygowania ceny średniej i niezgodny z wymogami ustawy oraz rozporządzenia. Przy zastosowaniu wybranego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej bazę porównawczą stanowić musi co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W takiej sytuacji wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Prawidłowość przeprowadzonej wskazaną metodą wyceny uzależniona jest od wykazania podobieństwa, w oparciu o cechy mające wpływ na cenę, pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do wyceny a nieruchomościami wycenianymi. Zweryfikowanie podobieństwa jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy dokona się ich prawidłowego opisu, co nie oznacza jednak, wbrew oczekiwaniom skarżącego, obowiązku wskazania numerów ewidencyjnych działek. Brak opisu nieruchomości przyjętych do wyceny uniemożliwia ocenę, czy do oszacowania nieruchomości przyjęto nieruchomości podobne. Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne skutecznie podważa zaś wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego, który w takiej sytuacji nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenkciej. Wadliwość poszczególnych etapów wyceny podważa prawidłowość wskazanego w operacie wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem. Wątpliwości w zakresie nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny potęgują nieścisłości zawarte w operacie w zakresie przyjętego do analizy nieruchomości rynku. Na stronie 8 operatu biegła wskazała, że ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie obrębu R. i gminy Kartuzy zbadano kształtowanie się cen nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym na terenach wiejskich powiatów kościerskiego, kartuskiego i wejherowskiego. Natomiast w zestawieniu nieruchomości podobnych finalnie przyjętych do wyceny (załączniki do operatu), biegła umieściła wyłącznie nieruchomości z obszaru powiatu kartuskiego, nie wyjaśniając, z jakich konkretnie powodów uznała jednak za rynek lokalny tylko obszar powiatu kartuskiego, w sytuacji w której w tym samym dokumencie wskazała na brak na tym terenie wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi. Tymczasem przyjęcie większego rynku lokalnego mogłoby potencjalnie zwiększyć wybór transakcji i nieruchomości podobnych i zmniejszyć zakres dopuszczalnego statystycznie i metodologicznie błędu w uzyskanym wyniku oraz wzmocnić dążenie do działania zgodnie z zasadą prawdy materialnej (tak NSA w wyroku z 14 lipca 2020 r., I OSK 2402/19, LEX nr 3040044). Wskazane wadliwości zasadniczego dowodu w kontrolowanym postępowaniu, jakim jest operat sporządzony przez rzeczoznawcę, wskazuje na naruszenie przez organy w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7 i art. 80 k.p.a.). Skutkiem zaś zaaprobowania wadliwego dowodu Kolegium naruszyło również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, Kolegium nie dostrzegło braków operatu polegających na braku przedłożenia materiału źródłowego, który potwierdziłby prawidłowość sposobu przypisania wagi poszczególnym cechom rynkowym, czyli procentowego wpływu poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości. Na stronie 8 operatu biegła wskazała tylko, że ze względu na niedostateczną ilość transakcji sprzedaży nieruchomości z rynku lokalnego zaistniała konieczność "przyjęcia wag wpływu na wartość rynkową poszczególnych cech cenotwórczych w oparciu o preferencje nabywców (ujawnione w aktach notarialnych umów sprzedaży oraz w ofertach sprzedaży) i na podstawie analizy baz danych o cenach i cechach nieruchomości". W ocenie Sądu, powyższa argumentacja nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla prawidłowości przyjętych wag cech rynkowych. Dla weryfikacji stanowiska biegłego w tym zakresie niezbędne jest przedstawienie materiałów źródłowych, których ujawnienie w procesie wyceny nie jest nadmierną ingerencją w sferę wiedzy specjalistycznej. Rzetelność rzeczoznawców majątkowych w wykonywaniu swoich funkcji, pomimo legitymowania się stosownymi uprawnieniami, zobowiązania do przestrzegania zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, oraz z zasad etyki zawodowej, oraz zasady bezstronności w wycenie nieruchomości - jest często niewystarczająca. Zatem sporządzone przez nich operaty szacunkowe powinny umożliwiać zainteresowanym ocenę czy ich działania są prawidłowe. Wymogu podania materiału źródłowego, nie podważa też możliwość skorzystania z oceny sporządzonego operatu szacunkowego, przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2402/19, LEX nr 3040044). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium uznając, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać wyjaśnione i usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., a dopiero od poczynionych w tych ramach ustaleń będzie uzależniona treść rozstrzygnięcia z katalogu określonego w art. 138 k.p.a. Wskazać należy przy tym, że w ocenie Sądu orzekającego nie ma przeszkód do wyjaśnienia przez biegłą kwestii, które zaważyły na negatywnej ocenie operatu i ewentualnego jego uzupełnienia w postępowaniu, które będzie się toczyło ponownie przed organem II instancji, albowiem z mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 98a ust. 1b u.g.n., ograniczenia czasowe w możliwości wykorzystania operatu wynikające z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają w tej sytuacji zastosowania. W sprawach dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej w trybie art. 98a u.g.n. wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie (wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne). Dlatego Sąd uznał, że art. 98a ust. 1b u.g.n. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 2050 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (250 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (1800 zł).