III OW 87/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Komendanta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Komendantem [...] a Wójtem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. postanawia: wskazać Komendanta [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 22 lipca 2022 r. Komendant [...] (dalej jako dowódca jednostki wojskowej) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy K. (dalej jako organ samorządu terytorialnego) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. S. z 4 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia i wypłaty należnego świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dowódca jednostki wojskowej wskazał, że dnia 4 lipca 2022 r. do Wójta Gminy K. wpłynął wniosek A. S. o ustalenie i wypłatę należnego świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie w związku z odbytymi ćwiczeniami w dniach 4-15.04.2022 r. Do w/w wniosku załączono zaświadczenie o odbyciu ćwiczeń wojskowych oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. o wysokości przychodu oraz o wysokości i formie opłacanego podatku dochodowego w roku kalendarzowym poprzedzającym. Dnia 13 lipca 2022 r. do Komendanta [...] wpłynęło zawiadomienie o przekazaniu w/w wniosku według właściwości. Jednak zdaniem dowódcy jednostki wojskowej, nie jest on organem właściwym do rozpoznania przekazanej mu sprawy. W opinii Komendanta [...] w przedmiotowej sprawie do ćwiczeń wojskowych, które odbyły się w dniach 4-15 kwietnia 2022 r. (przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny) nie powinno stosować się nowych regulacji tj. art. 312 ust. 5 w/w ustawy oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r., a dotychczasowe tj. art. 119a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. Dowódca jednostki wojskowej zwrócił również uwagę na fakt, że na mocy art. 800 ustawy o obronie Ojczyzny dotychczasowym żołnierzom rezerwy przyznawany jest status żołnierza pasywnej rezerwy, ale dopiero od dnia wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny, zatem roszczenia strony nie mogą być rozpatrywane na podstawie art. 312 ustawy o obronie Ojczyzny, bowiem przepis odnosi się do nowej kategorii żołnierzy pasywnej rezerwy, do których wnioskodawca nie należy. Ponadto organ samorządu przy analizie swojej właściwości w sprawie pominął art. 801 ust. 3 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym do ćwiczeń wojskowych zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. Dowódca jednostki wojskowej podkreślił, że przepis art. 801 ust. 3 nie precyzuje, tak jak na przykład ust. 5, że dotyczy on jedynie kwestii powoływania i odbywania ćwiczeń wojskowych, zatem zasadnym jest założenie, że art. 801 ust 3 odnosi się do szeroko pojętych norm prawnych związanych z ćwiczeniami wojskowymi planowanymi na 2022 r., w tym również kwestii wypłaty świadczenia rekompensującego. Tym samym w przypadku złożonego wniosku zastosowanie powinien mieć art. 119a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy. Mimo wejścia w życie nowego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. na podstawie art. 312 ust. 11 to zasady co do ćwiczeń na 2022 r. określono na poziomie ustawowym w przepisach przejściowych i dostosowujących zatem należy dać im pierwszeństwo przed przepisami powołanego aktu wykonawczego zgodnie z regułami kolizyjnymi. W związku z powyższym dowódca jednostki wniósł o wskazanie organu samorządu terytorialnego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy K. pismem z dnia 15 września 2022 r. wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Komendant [...]. Organ samorządu terytorialnego podkreślił, że z dniem wejścia w życie ustawy o obronie Ojczyzny tj. 23 kwietnia 2022 r. ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP, zostały uchylone na podstawie art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. Ponadto ustawodawca nie zawarł w nowej regulacji przepisu, który pozwalałby na zachowanie mocy obowiązującej art. 119a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, a w przepisach art. 820-822 ustawy o obronie Ojczyzny, w których wymieniono akty wykonawcze dalej wiążące, nie zostało wskazane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy. Organ samorządu terytorialnego zakwestionował również argumentację dowódcy wojskowego, zgodnie z którą art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny pozwala na zastosowanie w przedmiotowej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r., wskazując, że art. 823 pkt 2 oraz art. 312 ust. 11 ustawy o obronie Ojczyzny odsyłają do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. Istotnym w sprawie według organu jest fakt, że w dniu 11 lipca 2022 r. w stanie prawnym obowiązywały jednie art. 312 ust. 5 i 10 ustawy o obronie Ojczyzny oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r., jako akty prawne dotyczące kwestii wypłaty świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza w związku z odbyciem ćwiczeń wojskowych w 2022 r., a wydanie decyzji administracyjnej na podstawie nieobowiązujących przepisów uchylonej ustawy i aktu wykonawczego rodziłoby niebezpieczeństwo ewentualnego zarzutu nieważności decyzji. Organ samorządu argumentował też, że zgodnie z art. 800 ustawy o obronie Ojczyzny żołnierze rezerwy w rozumieniu przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP stają się żołnierzami pasywnej rezerwy, zatem nie można zgodzić się z organem wojskowym, iż do roszczeń żołnierzy rezerwy zastosowanie mają wyłącznie przepisy dotychczasowe. W sprawie, wniosek o ustalenie i wypłatę świadczenia został złożony w dniu 4 lipca 2022 r. zatem w czasie obowiązywania nowych przepisów, co w opinii organu samorządu terytorialnego automatycznie przekłada się na konieczność ich zastosowania. Organ samorządu zakwestionował również stwierdzenie dowódcy wojskowego, że przy analizie swojej właściwości organ samorządu terytorialnego pominął treść art. 801 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny. Według organu samorządu na podstawie powołanego przepisu, wbrew twierdzeniom dowódcy wojskowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że to wójt lub burmistrz (prezydent miasta) jest organem właściwym w sprawach wypłaty świadczenia dla żołnierza który odbył ćwiczenia wojskowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały pomiędzy dowódcą jednostki wojskowej a organem samorządu terytorialnego spór dotyczył właściwości rzeczowej organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r., przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 655), a co nastąpiło 23 kwietnia 2022 r. (art. 824 ustawy). Analizując przedstawione powyżej zagadnienie, zauważyć na wstępie należy, że na mocy art. 823 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny została uchylona ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r., poz. 372 i 1728), aczkolwiek w Dziale XXVI, rozdziale 2 (art. 777 i następne) zawarto szereg przepisów przejściowych nakazujących stosowanie przepisów dotychczasowych, a więc również ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. Na gruncie niniejszej sprawy istotne pozostają przepisy art. 801 i art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny. I tak, zgodnie z art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny: "1. Do ćwiczeń wojskowych odbywanych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Karty powołania do odbywania ćwiczeń wojskowych wydane na podstawie ustawy uchylanej w art. 823 pkt 2 zachowują ważność. 3. Do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. 4. Żołnierze rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy. 5. Do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2022 r.". Powyższa regulacja przewiduje dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wojskowych, które odbywały się w trakcie wejścia w życie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (ust. 1), zaplanowanych (uprzednio) na 2022 r. (ust. 3) oraz do powoływania i odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji niezakończonych przed dniem wejścia ustawy z dnia 11 marca 2022 r. (ust. 5). O ile pierwsza i trzecia sytuacja nie jest związana z przedmiotem niniejszego sporu kompetencyjnego, o tyle rozważenia wymagała możliwość zastosowania w sprawie ust. 3. To z kolei wymagało ustalenia, czy do pojęcia "ćwiczeń wojskowych" należy również zaliczyć wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie dla żołnierza rezerwy. Oceniając tę kwestię, dostrzec należy, że w art. 55 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określono treść obowiązku służby wojskowej, stwierdzając, że obowiązek ten polega m. in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych, w tym przez żołnierzy rezerwy (art. 55 ust. 1 pkt 3). Na czym polegają i jak mają się odbywać ćwiczenia wojskowe i okresowa służba wojskowa uregulowano w Rozdziale 5 (art. 99 – art. 108). W kolejnym rozdziale (Rozdział 6) uregulowano służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a w Rozdziale 7 szczególne uprawnienia żołnierzy i ich rodzin. W tym to rozdziale zamieszczono przepisy przyznające żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 119a). Systematyka ww. ustawy prowadzi do wniosku, że o ile świadczenie rekompensujące jest związane z ćwiczeniami wojskowymi, o tyle nie jest częścią tych ćwiczeń. Stanowi ono pewne zdarzenie następcze, będące konsekwencją odbycia (zakończenia) ćwiczeń wojskowych, ale nie będące częścią tych ćwiczeń. Podobną systematykę zachowano w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, określając w Dziale X, Rozdziale 2 sposób pełnienia służby przez żołnierzy pasywnej rezerwy oraz regulując odbywanie ćwiczeń wojskowych (art. 248 – art. 253), zaś w Dziale XII, Rozdziale 3 prawo do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie (art. 312), co zostało słusznie podniesione przez organ samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze, użyte w art. 801 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny sformułowanie "do ćwiczeń wojskowych" należy odnosić wyłącznie do samych ćwiczeń, tj. sposobu powoływania na nie, czasu i miejsca ich przeprowadzania oraz czasu ich trwania. Nie odnosi się ono zaś do konsekwencji ich odbycia, a więc prawa do uzyskania świadczenia rekompensującego. Taki też był cel ustawodawcy, który nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych do ćwiczeń wcześniej zaplanowanych, nadając im podstawę prawną do ich przeprowadzenia w określonym miejscu i czasie, po wejściu w życie nowej ustawy (por. art. 101c ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Przyjęcie szerszego zastosowania przepisów dotychczasowych, a więc również do ustalenia i wypłacenia świadczenia rekompensującego wymagałoby natomiast wyraźnego umocowania ustawowego, którego w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. wyraźnie brak. Odnotować przy tym należy, że przepis art. 801 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny uznający za żołnierzy pasywnej rezerwy żołnierzy rezerwy oraz osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które odbyły ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, pozostaje spójny z art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. dającym prawo do świadczenia pieniężnego także żołnierzom pasywnej rezerwy. Stwierdzić także trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na skutek złożenia udokumentowanego wniosku uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożonym nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych (art. 119a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Analogiczny tryb wypłaty tego świadczenia został przeniesiony do obecnie obowiązującej ustawy i również wymaga złożenia od żołnierza obrony terytorialnej (także aktywnej rezerwy i pasywnej rezerwy) udokumentowanego wniosku, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zakończenia służby (art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Zmianie uległa natomiast właściwość rzeczowa organu, co stanowi przedmiot rozpoznawanego sporu. Niemożność zastosowania w sprawie art. 801 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny czyni koniecznym odwołanie się do innej normy intertemporalnej, zawartej w art. 819 tejże ustawy. Zgodnie z tym przepisem "[w] sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Z punktu widzenia tego przepisu kluczowym pozostaje natomiast moment złożenia wniosku o wypłatę świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, wszczynający stosowne postępowanie, co w niniejszej sprawie miało miejsce po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny. To z kolei przesądza o właściwości dowódcy jednostki wojskowej jako uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę świadczenia rekompensującego utracony dochód dla żołnierza, który odbył ćwiczenia wojskowe w 2022 r. Zauważyć również należy, że na podstawie obu powyżej analizowanych ustaw wydane zostały dwa rozporządzenia regulujące sposób i tryb ustalania i wypłacania żołnierzom świadczenia rekompensującego utracone wynagrodzenie, tj.: – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalenia i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r., poz. 881) – na podstawie art. 119a ust. 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r., – rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1112). Analizując jednak przepisy art. 820 – art. 822 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, stwierdzić trzeba, że przepisy rozporządzenia z 2015 r. utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy, skoro ustawodawca nie zdecydował o ich dalszym obowiązywaniu. W świetle zasad prawidłowej legislacji o dalszym stosowaniu przepisów wykonawczych ustawodawca powinien wyraźnie przesądzić w przepisach przejściowych nowej regulacji, tak jak ma to miejsce w ww. art. 820 – 822 (§ 30 ust. 2 pkt 5 i § 33 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W przeciwnym razie przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (rozporządzenie z 2015 r.) traci moc (§ 32 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.). Z tej przyczyny, to przepisy ww. rozporządzenia z dnia 20 maja 2022 r. powinny stanowić podstawę do ustalenia i wypłacenia żołnierzowi świadczenia pieniężnego w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że taka sytuacja prowadziła do powstania czasowej luki prawnej pomiędzy wejściem w życie ustawy a ogłoszeniem nowego rozporządzenia, jednakże brak przepisów wykonawczych nie może wpłynąć na właściwość organu, która wymaga wyraźnej podstawy ustawowej do podejmowania działań organu, a więc do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego. Nie stanowi ona również zagrożenia dla uszczuplenia uprawnień żołnierza, bowiem maksymalny, trzymiesięczny termin dotyczy złożenia przez niego wniosku, a nie podjęcia działań przez organ. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. wskazał dowódcę jednostki wojskowej jako organ właściwy w sprawie.