II SAB/Wa 370/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. L. z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. na rzecz M. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. L. (dalej: "Skarżący") złożył w dniu [...] marca 2022 r. do Zarządu Dróg Miejskich w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W treści ww. wniosku zawarł pytanie: jakie działania podjął Zarząd Dróg Miejskich w związku z zaleceniami pokontrolnymi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2021 r., sygn. [...], a w szczególności: 1. Czy zostały już zaplanowane prace remontowe brukowej nawierzchni ulicy [...], a jeżeli, tak to w jakim terminie i w jakim zakresie? 2. Czy zalecenia te były przedmiotem konsultacji z innymi podmiotami (w tym organami państwowymi lub samorządowymi albo podmiotami prywatnymi)? Jeżeli tak, to z jakimi i w jakim zakresie? 3. Jakie działania zostały podjęte ze względu na wskazane w uzasadnieniu zaleceń kontrolnych uwagi dotyczącego tego, że konieczność przeprowadzenia prac do [...] grudnia 2023 r. nie zwalnia właściciela drogi z zapewnienia zabezpieczenia i utrzymania zabytków w jak najlepszych stanie oraz korzystania z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości? W szczególności czy podjęte zostały czynności mające na celu ograniczenie ruchu samochodów ciężarowych na odcinku ulicy, którego dotyczą zalecenia pokontrolne? 4. Jakie inne czynności zostały podjęte w celu realizacji ww. zleceń pokontrolnych? Skarżący wniósł o przesłanie podpowiedzi na adres e-mail. W odpowiedzi organ, pIsmem z dnia [...] marca 2022 r., poinformował Skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na wielowątkowe pytania, jak również konieczność pozyskania dokumentów i scalenia informacji z różnych komórek organizacyjnych urzędu, a także na trwający stan epidemiczny, który w sposób znaczący ogranicza zasoby kadrowe urzędu. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony na [...] maja 2022 r. Powyższa informacja została przesłana do Skarżącego w dniu [...] marca 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Pismem z dnia [...] maja 2022 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2022 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 13 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Skarżący wniósł o: 1. Zobowiązanie Zarządu Dróg Miejskich w [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2022 r.; 5. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6. Zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że do czasu złożenia skargi nie otrzymał od organu odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu trwająca w okresie od dnia [...] maja do dnia [...] maja 2022 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ nadmienił, że odnosząc się do zarzutów w sprawie bezczynności organu, należy wyjaśnić, że sprawy dotyczące rejonu ul. [...] należą do spraw szczególnie skomplikowanych. Organ podkreślił, że w proces wprowadzania zmian w tej lokalizacji jest zaangażowanych bardzo dużo jednostek miejskich, zadania są wieloetapowe i czasochłonne. W związku ze zmianami organizacyjnymi w Zarządzie Dróg Miejskich w [...] - osoba, która zajmowała się rejonem ul. [...], została przeniesiona do innego wydziału organu. W celu zminimalizowania ryzyka nieudzielenia odpowiedzi w terminie, sprawy zostały przekazane innemu pracownikowi, który w możliwie najszybszym terminie został wdrożony w zagadnienia tej lokalizacji. Odpowiedź na wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] marca 2022 r. została przygotowana w piśmie z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] i zaakceptowana przez Dyrekcję Zarządu Dróg Miejskich w [...], a udzielona Skarżącemu w dniu [...] maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie zarówno kwestia tego czy podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz oceny charakteru żądanej informacji nie budzi żadnych wątpliwości. Zarząd Dróg Miejskich jako jednostka organizacyjna [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Żądane zaś informacje o działaniach podjętych przez Zarząd Dróg Miejskich w związku z zaleceniami pokontrolnymi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2021 r., sygn. [...] dotyczącymi prac renowacyjnych brukowej nawierzchni ulicy [...], ujętej w gminnej ewidencji zabytków pod znakiem: [...], stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Podkreślić należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie NSA podkreśla się również, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie tego specyficznego postępowania w orzecznictwie powstaje zagadnienie, co do sposobu korzystania ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Jak wyjaśnił NSA, analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, jak podkreślił NSA, iż podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny terminu 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/13, opubl. w CBOSA). W orzecznictwie podnosi się nadto, iż termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, LEX nr 1534491). W przypadku potrzeby wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., nie jest uprawnione twierdzenie, że po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wprost odsyła art. 16 ustawy. Takie rozumowanie, jak podkreśla się w piśmiennictwie, prowadziłby do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której rozpatrzenia ustawodawca określił znacznie krótsze terminy niż w Kodeksie postępowania administracyjnego. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dodać należy, iż nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, LEX nr 1464729). Zdaniem M. Bidzińskiego, M. Chmaja i P. Szustakiewicza, nie ma przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin udostępnienia informacji. Jednak łącznie to przedłużenie nie może przekraczać 2-miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (M. Bidziński, M.Chmaj, P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", 2015, s 153, a także I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III, LEXOmega/el, teza 2 do art. 13). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, organ pismem z dnia [...] marca 2022 r. poinformował Skarżącego, iż podjął działania zmierzające do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] marca 2022 r. Organ podkreślił, że udzielenie odpowiedzi na wniosek wymaga "pozyskania dokumentów i scalenia informacji z różnych komórek organizacyjnych ZDM". Organ wskazał też, że "informacja zostanie udostępniania do [...] maja br." W ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy zastosował procedurę z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Termin załatwienia sprawy upływał zatem w dniu [...] maja 2022 r. Organ tymczasem udzielił odpowiedzi Skarżącemu mailem z dnia [...] maja 2022 r., a więc już po wniesieniu niniejszej skargi, na jego wniosek z dnia [...] marca 2022 r. Zwłoka organu wynosiła zatem [...] dni i trwała od [...] maja 2022 r. do [...] maja 2022 r. Zwłoka ta nie miała zatem charakteru rażącego. Dodać też w tym miejscu należy, iż skarżący na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionował udzielonej mu mailem z dnia [...] maja 2022 r. odpowiedzi. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wydane zostało na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.