I SA/Wa 2331/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr KOC/3133/Op/22 w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 18 stycznia 2021 r., nr OPS.RŚ.5101.668.2021 przyznał A. B. (dalej: Skarżącej, strony Skarżącej) zasiłek okresowy z tytułu niepełnosprawności od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł i od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 150 zł. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium, Organ II instancji, Organ odwoławczy) uchyliło ww. decyzję w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku okresowego i orzekło o jego przyznaniu od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 170 zł, a od 1 stycznia 2021 r. w wysokości 150 zł miesięcznie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1830/21, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że wprawdzie Kolegium prawidłowo powołało przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) i właściwie je odniosło do stanu faktycznego, jednak umknęła uwadze tego Organu regulacja wynikająca z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876). Sąd dalej wyjaśnił, że w przypadku ustalania wysokości dochodu uprawniającego do otrzymania świadczenia pieniężnego bierze się pod uwagę dochód z miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku. Kolegium tak przyjęło, jednak tylko dla przyznania świadczenia w grudniu 2020 r. Organ badał również sytuację dochodową rodziny Skarżącej w grudniu i tak przyjęty dochód posłużył do przyznania świadczenia od stycznia 2021 r. Jednak jak podkreślił Sąd, ustalanie dochodu z różnych miesięcy nie znalazło umocowania w treści obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. WSA zwrócił również uwagę, że nie jest wystarczające wskazanie, że decyzja jest uznaniowa, wobec czego ustalając świadczenia organ działa w granicach uznania. Ponadto Kolegium poza wskazaniem dochodów Skarżącej oraz faktu, że prowadzi ona gospodarstwo domowe razem z córką w żaden sposób nie wyjaśniło przyznanej wysokości świadczeń. Na skutek wydanego wyroku, Kolegium decyzją z 31 sierpnia 2022 r., nr KOC/3133/Op/22 na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: kpa), uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Organ ten przyjął, że w istocie to Ośrodek Pomocy Społecznej (Organ I instancji) - jako wyspecjalizowana jednostka organizacyjna ma możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia wysokości przedmiotowego świadczenia. W konsekwencji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego władny jest wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się przyznając świadczenie w danej wysokości. A. B. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu wskazała m.in., że to Kolegium powinno wydać decyzję realizującą wyrok sądowy, jako organ ostatniej instancji w sprawie. Podniosła również, że postępowanie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zastosowanie wytycznych zawartych w wyroku z 16 grudnia 2021 r., adresowane jest do Kolegium. W odpowiedzi na sprzeciw Organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest zasadny. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: ppsa) rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ decyzji kasatoryjnej. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w tym postępowaniu (mającym wyłącznie charakter wpadkowy) kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 kpa. Należy podkreślić, że kwestionowana decyzja została wydana po wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1830/21. Prawidłowo zatem Kolegium przywołało najważniejsze tezy wyroku, który wiązał wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa). Organ odwoławczy jednak nie wyciągnął z tego właściwych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. podkreślił przede wszystkim, że w przypadku ustalania wysokości dochodu uprawniającego do otrzymania świadczenia pieniężnego pod uwagę bierze się dochód z miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku. Jak dalej wskazał, Skarżąca z jedynym wnioskiem o zasiłek okresowy wystąpiła 22 grudnia 2020 r. Wobec tego podstawą do rozpoznania tego wniosku powinien być dochód rodziny Skarżącej z listopada 2020 r. Tak też przyjęło Kolegium, ale jedynie dla przyznania świadczenia w grudniu 2020 r. Następnie Kolegium badało sytuację dochodową rodziny Skarżącej w grudniu i tak przyjęty dochód posłużył do przyznania świadczenia od stycznia 2021 r. Ustalenie dochodu z różnych miesięcy nie znajdowało umocowania w treści obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dochód ustala się z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Z uzasadnienia Kolegium nie wynikało dlaczego od stycznia 2021 r. świadczenie przyznane Skarżącej wynosi 150 zł miesięcznie. Z racji złożenia przez Skarżącą jednego wniosku – 22 grudnia 2022 r., organ był zobowiązany ustalić dochód rodziny Skarżącej z listopada 2020 r. i podjąć rozstrzygnięcie co do wysokości świadczenia na przyjęty przez siebie okres czasu. Jak dalej wskazał Sąd, zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 2 tej ustawy) i nie może być też niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 tej ustawy). W razie stwierdzenia, że wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria przyznania zasiłku okresowego, właściwy organ wydaje decyzję o przyznaniu takiego zasiłku. Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi w ustawie widełkami (górna i dolna granica kwoty zasiłku) działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego. Może swobodnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, jaki wymiar zasiłku na dany okres będzie optymalny dla wnioskodawcy. Należy zwrócić uwagę, że Sąd uchylając zaskarżoną decyzję, kierował wskazania wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako Organu II instancji. Wskazania te są wyraźne i nie budzą wątpliwości. Niewątpliwie to Kolegium zostało zobowiązane do rozstrzygnięcia wysokości przyznawanego świadczenia przy uwzględnieniu podniesionych przez Sąd regulacji przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie sposób zgodzić się z argumentacją podniesioną w decyzji kasatoryjnej, że to Organ I instancji (Ośrodek Pomocy Społecznej) w rozpatrywanej sprawie jako ten pierwszy wyspecjalizowany podmiot powinien rozstrzygnąć sprawę z zakresu pomocy społecznej. Taka interpretacja Kolegium jest sprzeczna ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w wiążącym go wyroku. Należy zwrócić uwagę, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 kpa, organ odwoławczy na nowo rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2014 roku, sygn. akt II OSK 1241/13). Zatem pomimo rozstrzygnięcia sprawy przez Organ I instancji, Kolegium w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, posiada uprawnienie do merytorycznego orzekania w danej sprawie. W istocie w sprawie tej należało przyjąć stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd i prawidłowo zastosować przepisy materialne, stanowiące podstawę wydania decyzji. Materiał zgromadzony w aktach sprawy stanowił wystarczającą podstawę do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Mając na uwadze przepis art. 153 ppsa oraz charakter niniejszej sprawy, Kolegium wydając rozstrzygnięcie o wysokości przyznawanego świadczenia, powinno było uwzględnić okoliczność, że Skarżąca o zasiłek okresowy wystąpiła tylko z jednym z wnioskiem w grudniu 2020 r. Jeżeli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria przyznania zasiłku okresowego, organ wydaje decyzję o przyznaniu takiego zasiłku, a ustalając wysokość działa w ramach uznania administracyjnego. Z uwagi na przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, zawarte w art. 138 § 2 kpa jak również fakt, że postępowanie przez Organem II instancji ma co do zasady charakter reformatoryjny należy wskazać, że ewentualne uchybienia Organu I instancji w zakresie błędnego zastosowania i wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego podlegają sanowaniu na etapie postępowania odwoławczego bezpośrednio przez Organ II instancji – w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bez konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo należy wspomnieć, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Tylko na marginesie należy wspomnieć, że Organ II instancji zawsze ma obowiązek skorzystania z możliwości jaką daje przepis art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, z czego jednak nie skorzystał, nie uzasadniając przyczyn takiego zaniechania. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Dlatego Sąd na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uzasadnione było treścią art. 64d § 1 ppsa.