III OSK 4536/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 996/20 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydzielenia bezpłatnego miejsca w internacie albo kwaterze internatowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 996/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. A. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przydzielenia bezpłatnego miejsca w internacie albo kwaterze internatowej: stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 13 sierpnia 2018 r. B. A. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy o przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej. Podał, że zgodnie z decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Ministra Obrony Narodowej pełni służbę w ww. miejscowości. Skierowaniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy, na podstawie art. 21 ust. 10 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 133; zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"), skierował wnioskodawcę (żołnierza służby stałej) do zamieszkania w internacie w m. B. przy ul. S., od [...] sierpnia 2018 r. Pismem z 16 września 2019 r. Dyrektor Oddziału poinformował B. A., że dokonano weryfikacji uprawnień żołnierzy zawodowych do zakwaterowania internatowego. Wskazał m.in., że w myśl art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10 nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Organ ustalił, że 31 stycznia 2005 r. skarżący wykupił lokal mieszkalny od Agencji Mienia Wojskowego z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, położony w T. przy u. R.. Stwierdził, że strona nie posiada więc prawa do bezpłatnego zakwaterowania internatowego. Organ zwrócił się z pytaniem do strony, czy jest zainteresowana odpłatnym zakwaterowaniem, czy zwolni miejsce internatowe. Pismem z 11 października 2019 r. B. A. zwrócił się o dokonanie ponownej analizy jego uprawnień do bezpłatnego zakwaterowania w internacie. Wskazał, że organ nie wykazał zmiany stosunków, które legitymizowałyby weryfikację stanowiska w sprawie jego uprawnień do zajmowania kwatery internatowej. Pismem z 20 listopada 2019 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił B. A. o wszczętym postępowaniu administracyjnym na jego wniosek z 13 sierpnia 2018 r. w sprawie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.), art. 21 ust. 1 i 2 , ust. 6 pkt 3, ust. 10, art. 53a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, odmówił przydzielenia B. A. bezpłatnego miejsca w internacie albo kwaterze internatowej w B. Decyzją z [...] lutego 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z 13 sierpnia 2018 r. strona została skierowana do zamieszkiwania w kwaterze internatowej w miejscowości B. przy ul. S. Organ pierwszej instancji, dokonując weryfikacji uprawnień żołnierzy zawodowych do zakwaterowania internatowego w kontekście powołanej podstawy prawnej, powziął wątpliwość co do odpłatności zajmowanego miejsca w internacie. Z akt wynika, że w dacie 31 stycznia 2005 r. B. A. nabył lokal mieszkalny od Agencji z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia położony w T. przy ul. R., jak i pełnił zawodową służbę wojskową w tej miejscowości. Oznacza to, że B. A. skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu w miejscu pełnienia służby. Ponadto czas przejazdu w obie strony liczony z miejscowości obecnie pełnionej służby przez B. A., tj. z B. do T. zgodnie z rozkładem jazdy PKP nie przekracza dwóch godzin. Organ wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 21 ust. 1, ust. 6 pkt 1-5 i ust. 10 w związku z art. 53a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Organ przytoczył art. 21 ust. 1 tej ustawy i podał jak należy rozumieć pojęcie miejscowości pobliskiej. Wskazał, że art. 21 ust. 6 pkt 1-5 tej ustawy zawiera zamknięty katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Nadto zgodnie z art. 21 ust. 10 ww. ustawy prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Z kolei w myśl art. 53a ust. 1 tej ustawy dyrektor oddziału regionalnego może pod warunkiem zaspokojenia potrzeb żołnierzy, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, zakwaterować w internacie albo kwaterze internatowej inne osoby, w tym żołnierza zawodowego, którego prawo do zakwaterowania, o którym mowa w art. 21 ust. 6 ww. ustawy, zostało zrealizowane w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przy czym osoby, o których mowa w zdaniu poprzedzającym, są zobowiązane uiszczać opłaty za korzystanie z internatu lub kwatery internatowej w pełnej wysokości za zajmowaną powierzchnię, o czym wprost stanowi art. 53a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Organ podniósł, że rozpatrując wniosek żołnierza o przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu), należało zatem ustalić, czy żołnierz lub jego małżonek skorzystał z uprawnień wymienionych enumeratywnie w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ww. ustawy oraz ustalić miejsce pełnienia służby w dacie realizacji uprawnień i miejsce pełnienia służby obecnie jak i odpowiednio miejscowość skorzystania przez żołnierza lub jego małżonka z ww. uprawnień do zakwaterowania. Organ podał, że bezspornie B. A. skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, a mianowicie 31 stycznia 2005 r. wykupił lokal mieszkalny od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia położony w T., co zamieścił w oświadczeniu z 13 sierpnia 2018 r. W dacie 31 stycznia 2005 r. pełnił on zawodową służbę wojskową w T.. Organ wskazał nadto, że B. A. obecnie pełni służbę w B., zaś czas przejazdu komunikacją kolejową pomiędzy T. i B. w obie strony nie przekracza dwóch godzin. Prezes AMW wskazał, że organ pierwszej instancji właściwie zastosował wykładnię art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu. Tym samym za chybione uznał podniesione w odwołaniu twierdzenia strony, że bezpłatna kwatera internatowa przysługuje żołnierzowi, który skorzystał z uprawnień wynikających z art. 21 ust. 6 ww. ustawy, mimo że obecnie nie posiada nabytego lokalu od Agencji z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, podnosząc, że w dniu 13 sierpnia 2018 r., tj. w dacie złożenia przez skarżącego wniosku do Dyrektora Oddziału o przydział miejsca w internacie, zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny sprawy były tożsame z tymi, na które organ pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2019 r. Dyrektor Oddziału w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2019 r. nie wykazał żadnej zmiany stosunków, jakie zaszły w okresie od daty skierowania skarżącego do internatu w B. (2018 r.) do daty wydania decyzji, które mogłyby stanowić przesłankę do uznania braku podstaw do przydzielenia skarżącemu miejsca w internacie w B. Skarżący nie zgodził się również z przyjętą przez organ drugiej instancji wykładnią przepisu art. 21 ust. 1, ust. 6 pkt 1-5 i ust. 10 w zw. z art. 53a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał, że art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że kwatera internatowa przysługuje żołnierzowi, który skorzystał z uprawnień art. 21 ust. 6 tej ustawy o zakwaterowaniu, jeżeli żołnierz ten lokalu tego nie posiada, nawet w przypadku skorzystania z tego uprawnienia. Skarżący wykazał w postępowaniu, że lokalu, który nabył od Skarbu Państwa z pomniejszeniem ceny w 2005 r., w chwili obecnej nie posiada. Istotnym jest również, że zarówno skarżący, jak i jego małżonka nie posiadają żadnego innego lokalu w miejscowości pobliskiej do garnizonu B., a zatem - zgodnie z wykładnią art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu - skarżącemu winno zostać przyznane prawo do bezpłatnego zakwaterowania w internacie. W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy o odmowie przydzielenia skarżącemu bezpłatnego miejsca w internacie albo kwaterze internatowej. Obie te decyzje wydane zostały bowiem w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Sprawa z wniosku skarżącego z 13 sierpnia 2018 r. o przydzielenie miejsca w internacie albo kwaterze internatowej została już rozstrzygnięta decyzją administracyjną Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2018 r., którą to decyzją organ przyznał skarżącemu prawo do zakwaterowania w postaci przydziału miejsca w internacie (nieodpłatnego – art. 53 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Zdaniem tego Sądu okoliczność, że decyzji, na mocy której organ przydzielił skarżącemu prawo do zakwaterowania w żądanej przez niego formie, nie nadano nazwy "decyzja" a nazwano ją "skierowanie", nie ma znaczenia. Do elementów decyzji administracyjnej należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169 str. 351). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że także pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], nazwana "skierowanie", zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Decyzja nie zawiera wprawdzie uzasadnienia faktycznego i prawnego, jednakże zgodnie z art. 107 § 4 zdanie pierwsze k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. W sprawie nie ma wątpliwości, że decyzja o przydziale miejsca w internacie uwzględnia w całości żądanie strony zawarte we wniosku z 13 sierpnia 2018 r. Sąd ten przytoczył art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Bydgoszczy z [...] sierpnia 2018 r. rozstrzyga o prawie skarżącego do zakwaterowania w postaci przydziału miejsca w internacie (nieodpłatnego) poprzez pozytywne rozpatrzenie wniosku z 13 sierpnia 2018 r. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby ta pozytywna dla skarżącego decyzja administracyjna została wyeliminowana z obrotu prawnego. Niedopuszczalne było tym samym rozstrzyganie przez organy po raz kolejny w tej samej sprawie (dotyczącej rozpatrzenia wniosku strony z 13 sierpnia 2018 r.), rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 k.p.a.). Z uwagi na to, że zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 2, art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Agencji Mienia Wojskowego reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto zażądał zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm obowiązujących, a także zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił "obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów Agencji Mienia Wojskowego obu instancji i przyjęcie, że sprawa orzeczenia o uprawnieniu skarżącego do zakwaterowania w internacie korzysta z powagi rzeczy osądzonej inną decyzją administracyjną, tu: skierowaniem wydanym [...].08.2018 r." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższego zarzutu. W szczególności podniósł, że skierowanie do zakwaterowania w internacie nie jest decyzją administracyjną. Zdaniem Prezesa AMW czynności organu, dla których ustawodawca nie przewidział postaci decyzji administracyjnej, nie mogą być decyzjami administracyjnymi. Od czynności materialno-technicznej (a za taką należy uznać skierowanie do internatu) nie przysługuje odwołanie, a także do czynności materialno-technicznych tryby nadzwyczajnego wzruszania decyzji nie mają zastosowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z [...] lutego 2009 r., sygn. II FSK 1688/07; wyrok dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14; cbois). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13; cbois), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. I FSK 1679/11; cbois). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. I FSK 1448/06; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkie wskazane wyżej wymogi. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów Agencji Mienia Wojskowego obu instancji i przyjęcie, że sprawa orzeczenia o uprawnieniu skarżącego do zakwaterowania w internacie korzysta z powagi rzeczy osądzonej inną decyzją administracyjną, tu: skierowaniem wydanym [...].08.2018 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis zaś art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z [...] grudnia 1998 r., I SA 339/98, Lex nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, Lex nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, Lex nr 48679). Stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 k.p.a., organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności – niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega wada decyzji (por. wyrok NSA z 22 października 1999 r., I SA 8/98, Lex nr 47276). W sytuacji, gdy o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji orzeka sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinien w podstawie rozstrzygnięcia wskazać konkretną przesłankę wymienioną w art. 156 k.p.a. dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji będących przedmiotem kontroli tego sądu, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Istnienie tej przesłanki powinno wynikać z przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że orzekając o stwierdzeniu nieważności wydanych w sprawie decyzji, Sąd pierwszej instancji w podstawie prawnej wyroku powołał się na art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji wskazał art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a istnienie tej przesłanki wywiódł z dokonanej wykładni art. 21 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.). W ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów Agencji Mienia Wojskowego obu instancji i przyjęcie, że sprawa orzeczenia o uprawnieniu skarżącego do zakwaterowania w internacie korzysta z powagi rzeczy osądzonej inną decyzją administracyjną, tu: skierowaniem wydanym [...].08.2018 r. Podnosząc ów zarzut, autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, z którego wynikałoby, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Złożona skarga kasacyjna, nie spełnia zatem w pełni wymagań dotyczących wskazania podstaw kasacyjnych, co uniemożliwiło przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4270/17 (Lex nr 2503315): "Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.". W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.