II SA/Gd 512/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skarga A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 10 lipca 2020 r. A. B. złożyła w Urzędzie Miejskim wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji samoobsługowej myjni samochodowej czterostanowiskowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i odwodnieniem placu manewrowego w granicach działki nr [..], obr. [..], położonej u zbiegu ulic P. i C. w G., stanowiącej własność Gminy Miasta. Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zaplanowanej w granicach działki nr [..] obr. [..] w G. inwestycji, określając: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy; ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu; ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego; ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; ustalenia dotyczące dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał, że sporządzona w obszarze o granicach utworzonych w odległości 50 m od granic obszaru inwestycji analiza, wykazała, że spełnione zostały wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wszystkie parametry i funkcja, zarówno istniejącej, jak i nowej zabudowy pozostają w ścisłym związku estetycznym i logicznym. Prezydent podkreślił przy tym, że wskazany we wniosku sposób zagospodarowania wpisuje się funkcjonalnie w obecną przestrzeń urbanistyczną, jak brakujący element. Wnioskowana inwestycja planowana jest na niewielkim wycinku działki nr [..] i mieści się w widełkach ulic oraz bezpośrednim sąsiedztwie obiektu usługowo – biurowego z auto - handlem włącznie. Obecnie jest to nieuporządkowany teren, być może niegdyś zielony, dzisiaj stanowi rozjeżdżony parking o formie nawierzchni zależnej od warunków pogodowych, zabudowywany w innej części warsztatem mechaniki pojazdowej. Jednocześnie, Prezydent odniósł się do licznych uwag zgłoszonych w toku postępowania wyjaśniającego, wskazując na ich bezzasadność. Skarżący, będący właścicielem sąsiedniej działki, wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, podnosząc, że teren otaczający działkę objętą wnioskiem to przede wszystkim zabudowa mieszkalna z dwoma nieuciążliwymi zakładami usługowymi a realizacja zaplanowanej inwestycji nie wpłynie na dobrosąsiedzkie stosunki. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w pełni podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji. We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie: 1. przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja, na którą wydano decyzję o warunkach zabudowy - nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa tworząc harmonijną całość z obecnie istniejącą zabudową oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; b) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przez uznanie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, mimo iż nie przeprowadzono szerszej analizy w tym zakresie; c) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez ustalenie wymogu min. 2 miejsc parkingowych na 1 stanowisko mycia bez jakiejkolwiek weryfikacji, czy na działce, co do której wystąpiono o warunki zabudowy, możliwe jest usytuowanie takiej liczby miejsc parkingowych; d) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez jego niezastosowanie oraz nieokreślenie liczby miejsc przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych; e) organowi II instancji art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie, brak merytorycznego rozpoznania sprawy i poprzestanie w całości na ustaleniach organu I instancji; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niedokonanie wnikliwej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy pod kątem zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa i poprzestanie na wykonanej na zlecenie organu I instancji analizie architektoniczno-urbanistycznej, pomimo zgłoszenia wielu zarzutów przez mieszkańców analizowanego obszaru, w tym petycji podpisanej przez 76 osób; b) organ II instancji dodatkowo poprzestał na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, nie przeprowadzając własnej analizy sprawy, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której wprost kopiuje uzasadnienie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 2020 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia przy tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, zdaniem Sądu, ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy bowiem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. również wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na konieczność takiej wykładni powołanych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy iż – jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. II OSK 1135/17 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) – wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających terenu inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725) zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Nadto, stosownie do art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni - art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Regulacje Prawa geodezyjnego i kartograficznego łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym (art. 46 § 1 K.c.) oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 4). Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 – https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki dopuszczalne np. w przypadku inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. II OSK 12/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych (np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Jednakże – jak wyżej zaznaczono – nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych. Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów różnych prawnych ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie orzekające w sprawie organy ustaliły warunki zabudowy właśnie jedynie dla części działki nr [..], obręb [..] położonej u zbiegu ulic P. i C. w G. Wskazuje na to przede wszystkim treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w którym określono, że teren inwestycji obejmuje fragment działki nr [..], przedstawiony na załączonym do wniosku planie zagospodarowania, bez określenia nawet wielkości tego obszaru. Nadto, wskazuje na to treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, w której uzasadnieniu wskazano ponadto, że wnioskowana inwestycja planowana jest na niewielkim wycinku działki nr [..]. Również analiza sporządzona w sprawie odnosi się wyłącznie do części działki nr [..], co wynika zarówno z jej części tekstowej, jak i graficznej. Z kolei, orzekające w sprawie organy nie uzasadniły w ogóle takiego rozwiązania. Przy czym, samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, ustalające warunki zabudowy dla inwestycji w granicach działki nr [..] może sugerować, że chodzi o całość tej działki. Jednocześnie, z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zachodził opisany powyżej wyjątkowy stan faktyczny i prawny, uzasadniający możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Natomiast, jak wskazano w aktualnym orzecznictwie, fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21 – dostępne na stronie internetowej https://porzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekające w niniejszej sprawie organy nie podjęły zaś takich działań. Nadto, przyjęcie przez orzekające w sprawie organy do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki nr [..] doprowadziło jednocześnie do błędnego wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego. Wyznaczony w sprawie obszar analizowany nie obejmuje bowiem swym zasięgiem całej działki nr [..]. W orzecznictwie ustalono zaś, że obszar analizowany co do zasady wyznacza się dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a więc jego granice powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 947/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tym samym, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Przy czym, jeżeli wyznaczony w ten sposób obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość. Co więcej, ustalony w decyzji wskaźnik pokrycia działki zabudową 0,41 z tolerancją 20% nie jest możliwy do odkodowania w sytuacji, gdy nie jest znana powierzchnia części działki przyjętej do analizy. Tym bardziej, że wskaźnik ten obliczany był na podstawie tego parametru odnoszonego do całkowitej powierzchni sąsiednich działek. Z uwagi na powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2021 r., jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 21 grudnia 2020 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy zobowiązane są, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku.