II SA/Rz 373/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [....] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ("RZGW") po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [....] Państwowego Gospodarstwa Wodnego (PGW) Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 396 ust. 1 i art. 399 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.w.". Wskazaną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] odmówił udzielenia Gminie Miasto [...] pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z miejskiego odcinka drogi nr 19 istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 489, 490, 491, 492, 493, 494 i 495 zlokalizowanymi na działkach nr ewid. 9/8, 293/2, 321/16, 277/4, 334/3, 556/4, 558/3, obręb [....] do wód płynących potoku [...] i do urządzeń wodnych - rowów melioracyjnych w [...]. Przyczyną powyższego było to, że przedłożony operat nie spełniał szczegółowo opisanych w decyzji wymagań, określonych w ustawie Prawo wodne. Gmina Miasto [...] odwołała się od tego rozstrzygnięcia, wnosząc o jego uchylenie i wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zarzucając naruszenie - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, - art. 409 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 P.w. poprzez przyjęcie, że operat nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami tej ustawy, § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311) poprzez jego zastosowanie w sprawie i uznanie, że jest ona zobowiązana do zastosowania urządzeń oczyszczających, pomimo iż stężenia substancji zanieczyszczających w wodach odprowadzanych nie przekraczają wartości 100 mg/l dla zawiesin ogólnych oraz 15 mg/l dla węglowodorów ropopochodnych. art. 399 ust. 1 pkt 1 P.w. poprzez niewykazanie na czym miałyby polegać naruszenia ustaleń wymienionych w art. 396 ust. 1 P.w., art. 399 ust. 2 P.w. poprzez przyjęcie, że nie wywiązuje się ona z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków, co stanowiło argument do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW zakwestionowaną odwołaniem decyzję utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Organ wskazał, że wniosek Gminy Miasto [...] dotyczył uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., a zatem winien spełniać wymagania określone w art. 409 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6 tej ustawy. Art. 409 ust. 1 P.w. wskazuje jakie informacje powinien zawierać operat wodnoprawny, przy czym wyraźnie stwierdza, że zawartość ta powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Słusznie więc zauważył organ I instancji, że w załączonym do wniosku operacie brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 pkt 1-8 P.w. Z treści art. 409 ust. 1 nie wynika wprawdzie, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku, jednak w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu dokonania obliczenia, co też organ I instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił, dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni poszczególnych wylotów kolektorów deszczowych jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem organu i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. Dyrektor RZGW podniósł, że zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 P.w. w pozwoleniu wodnoprawnym powinno się ustalić ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok. Zatem, celem prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód niezbędnym było, w ocenie organu odwoławczego, określenie wielkości spływu ze zlewni ciążącej do poszczególnych odbiorników i wykazanie, że przepustowość potoku Stary Wisłok jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych, możliwe było odprowadzanie do niego wód opadowych. Ustalenie ilości wód opadowych odprowadzanych do odbiornika i przedstawienie tych danych w jednostkach wskazanych w przepisach ustawy Prawo wodne jest również istotne ze względu na obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne i konieczność prawidłowego wyliczenia tych opłat. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni co do metodyki dokonania obliczeń. Słusznie, zdaniem organu odwoławczego stwierdził organ I instancji, że powoływanie się na metodę Lambora dla wykonania obliczeń przepływów maksymalnych potoku [......] nie jest zgodne z wytycznymi w tym zakresie wynikającymi z rozporządzenia nr 4/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014 r., zmienionego rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 10 października 2017 r., w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły. Wprawdzie przywołane warunki korzystania z wód regionu wodnego Górnej Wisły nie zostały aktualnie zaliczone do dokumentów planistycznych w gospodarowaniu wodami, niemniej jednak stanowią akt prawa miejscowego obowiązującego na terenie planowanego korzystania z wód i jako takie powinny być respektowane. W dalszej części Dyrektor RZGW wskazał, że zasadniczym argumentem uzasadniającym odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie był brak możliwości oceny, czy planowany sposób korzystania z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 P.w. lub nie będzie spełniać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Z tych względów koniecznym było dokonanie oceny w operacie czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do potoku [....] oraz do rowów melioracyjnych ze zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla JCWP o nazwie "[....]" i JCWPd o kodzie PLGW2000153 przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zamierzony sposób korzystania z wód nie może ponadto, w ocenie organu, naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Na podstawie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym ustalono, że zgodnie z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, który został zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz.1911), odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ze zlewni wylotu kolektora nr 489 jest JCWP o europejskim kodzie PLRW200017226749 i nazwie "[....]" posiadająca status naturalnej części wód o złym stanie. Omawiana część wód zagrożona jest ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych jakimi są, w jej przypadku, dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Wody opadowe i roztopowe z pozostałych wylotów kolektorów deszczowych wymienionych we wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego odprowadzane są do ziemi w obrębie JCWPd oznaczonej kodem PLGW2000153 o dobrym stanie ilościowym i chemicznym. Ponadto, obszary zlewni i wyloty kolektorów deszczowych nr 489, 490, 491, 492, 493, 494 i 495 znajdują się w granicy Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP) o nr 425 "[....]", w obrębie którego zaznacza się wysoko zlokalizowane zwierciadło wód podziemnych, co dodatkowo wymaga stosowania zabezpieczeń przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do wód podziemnych. Organ zauważył, że stan chemiczny JCWP oceniany jest na podstawie stężeń substancji priorytetowych oraz innych zanieczyszczeń, dla których zostały określone środowiskowe normy jakości. Obowiązujące przepisy prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. limitują w wodach opadowych tylko poziom zawiesiny oraz węglowodorów ropopochodnych. W rozpatrywanej sprawie wody opadowe i roztopowe pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej miasta [...], tj. z nawierzchni odcinka drogi nr 19 zaliczanej do kategorii dróg krajowych. Przedstawiona w operacie wodnoprawnym powierzchnia terenu, z której wody opadowe i roztopowe spływają do wylotów o nr 489, 490, 491, 492, 493, 494 i 495 wynosi ok. 12 ha, a wyliczone natężenie deszczu dla każdej z poszczególnych zlewni przekracza wartość 15 I na sekundę na 1 ha. W związku z tym Dyrektor RZGW uznał, że odprowadzane wody opadowe nie mogą zawierać zanieczyszczeń w ilościach przekraczających wskazane w ww. rozporządzeniu wartości. Z dokumentacji sprawy wynika, że na omawianym odcinku drogi nr [...] przewidziano wprawdzie zastosowanie wpustów ulicznych z osadnikami, piaskowników (dla sedymentacji cząstek stałych i zawiesiny) oraz studni z zastawkami przed wylotami do odbiorników naturalnych (dla zatrzymania ewentualnych spływów zawierających duże ilości substancji ropopochodnych), niemniej nie zainstalowano separatorów substancji ropopochodnych, co nasuwa wątpliwości czy odprowadzane wody opadowe i roztopowe spełniać będą wymogi ww. rozporządzenia w zakresie dopuszczalnych wartości stężeń węglowodorów ropopochodnych. W operacie wodnoprawnym stwierdzono, że z dotychczasowych przeglądów eksploatacyjnych oraz kontroli jakości wód opadowych wynika, że w odprowadzanych wodach opadowych i roztopowych nie wystąpiły przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń ww. zanieczyszczeń, ale nie dołączono żadnych analiz chemicznych potwierdzających tę tezę. Rację ma zatem, zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor Zarządu Zlewni, że na podstawie zebranej dokumentacji trudno jednoznacznie stwierdzić, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane z poszczególnych zlewni objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oczyszczane są w stopniu wymaganym przepisami ww. rozporządzenia, a tym samym nie oddziałują negatywnie na stan wód potoku [...] oraz na stan wód podziemnych w rejonie oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Dyrektor RZGW zauważył także, iż wnioskodawca nie przedłożył do akt sprawy zeszytu eksploatacyjnego urządzeń oczyszczających, co w świetle § 17 ust. 1 rozporządzenia z 12 lipca 2019r., nie pozwala ocenić poprawności działania tych urządzeń. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy nie można właściwie ocenić czy odprowadzane wody opadowe ze zlewni wylotów nr 489, 490, 491, 492, 493, 494 i 495 nie zagrażają osiągnięciu celów środowiskowych tj. utrzymaniu dobrego stanu chemicznego wód i dobrego stanu ekologicznego ww. JCWP i JCWPd. Gmina Miasto [...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzuciła I. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, § 3 K.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 P.w. poprzez: - brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji, poprzez niespełniające wymogów art. 107 § 1 pkt. 6, § 3 K.p.a uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji: ustalenie stanu sprawy przez organ II instancji i jego ocena prawna bez uwzględnienia przytaczanych przez nią zarzutów, nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, bezkrytycznie przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ I instancji, brak argumentacji prawnej organu (ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące) z odesłaniem do argumentów organu I instancji, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania organu, poddające w wątpliwość i uniemożliwiające sprawdzenie, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę zaskarżonej decyzji organu, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy i zaakceptowanie błędnych ustaleń, dokonanych przez organ I instancji i ich ocenę, poprzez przyjęcie ustaleń organu I instancji, że: - operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny, nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt. 1 do pkt. 7 P.w. oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, - skarżąca obliczyła ilość wód według nieprawidłowej metody obliczeń, ponieważ źródłem do dokonania obliczeń powinny być normy i wytyczne projektowania, kiedy to ani Sąd ani organy obu instancji nie wskazały wiążących prawnie konkretnych norm i wytycznych projektowania. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 P.w. polegające na braku kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem i utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do jej zmiany lub uchylenia, II. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 399 ust. 1 pkt. 1 P.w. poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak danych w operacie wodnoprawnym, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, art. 399 ust. 2 P.w. poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego także z uwagi na niewywiązywanie się przez nią z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych, kiedy taka sytuacja nie miała miejsca. Zdaniem strony skarżącej, bezpodstawne jest twierdzenie, że operat powinien zawierać informacje wskazane w art. 403 P.w. Dlatego żądanie dodatkowych dokumentów i informacji, wykraczających poza wymagane przepisami prawa, nie znajduje uzasadnienia. Gmina podkreśliła, że organ odwoławczy nie wskazał też konkretnie, jakie braki zawiera operat wodnoprawny. Jej zdaniem, organ nie może też narzucać metody ustalenia maksymalnej ilości wód odprowadzanych, wyrażonej w m3/s, bowiem ustawodawca nie wskazał sposobu ich wyliczenia. Z kolei, rozporządzenie Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r., na które powołuje się organ nie zawiera przepisu dotyczącego metodyki wyliczenia ilości takich wód. Skarżąca podkreśliła, że rolą organu nie jest wzbudzanie wątpliwości, czy zainstalowane urządzenia oczyszczające poprawnie działają, co pozwoliłoby stwierdzić, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do wód i urządzeń wodnych nie będą zawierać substancji zanieczyszczających, zwłaszcza, że art. 409 P.w. nie nakłada obowiązku przedłożenia do wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego dokumentów potwierdzających skuteczność działania przedmiotowych urządzeń. Gmina nie zgodziła się także ze stwierdzeniem organu, że nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych wobec niej pozwoleń wodnoprawnych. Podkreśliła, że nie było nigdy dotychczas zarzutów w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa obejmuje m. in. decyzje administracyjne, a to z mocy brzmienia art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Dokonywana jest ona pod względem zgodności z prawem, o czym mowa z kolei w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Uchybienia, które obligują do uchylenia skarżonej decyzji w całości lub w części określa art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a są nimi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważenia wymaga także, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zasadniczo związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrola sądowa objętej niniejszą skargą decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] stycznia 2020 r. doprowadziła do konkluzji o konieczności usunięcia jej z obrotu prawnego wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z przyczyn niżej przedstawionych. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], decyzją z dnia [...] września 2019 r., odmówił udzielenia Gminie Miasto [...] pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z miejskiego odcinka drogi nr 19 istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 489, 490, 491, 492, 493, 494 i 495 zlokalizowanymi na działkach nr ewid. 9/8, 293/2, 321/16, 277/4, 334/3, 556/4, 558/3, obręb [...] do wód płynących potoku [...] i do urządzeń wodnych - rowów melioracyjnych w [...]. Rozstrzygnięcie to utrzymała w mocy skarżona decyzja. Postępowanie zainicjował wniosek Gminy Miasto [...] z dnia 4 czerwca 2019 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, do którego załączono m. in. potwierdzenie uiszczenia opłaty za jego wydanie w kwocie 221,34 zł. W reakcji na powyższe, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...], w piśmie z 28 czerwca 2019 r., wezwał Gminę do uzupełnienia opłaty o kwotę 1328,04 zł oraz do przedłożenia poświadczenia jej uiszczenia w terminie 7 dni. Organ wskazał, że wniesienie powyższej opłaty umożliwi rozpatrzenie wniosku i wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że wyliczona przez niego wysokość opłaty związana jest z tym, że wnioskowane pozwolenia nie są tożsame rodzajowo. Każdy bowiem wylot, służący do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest odrębnym urządzeniem wodnym, jak również odrębnym obiektem budowlanym, posiadającym swoją lokalizację podaną za pomocą współrzędnych geodezyjnych oraz swój zasięg oddziaływania. Każdy wylot wymaga więc uzyskania odrębnego pozwolenia na wykonanie i na usługę wodną. W odpowiedzi, w piśmie z 5 lipca 2019 r., Gmina Miasto [...] poinformowała Dyrektora Zarządu Zlewni, że opłata została już wniesiona, a potwierdzenie jej uiszczenia zostało dołączone do wniosku z 4 czerwca 2019 r. Brak jest zaś podstaw do zapłaty dodatkowej kwoty, określonej w wezwaniu do jej uzupełnienia. Następnie, w zawiadomieniu z dnia 19 lipca 2019 r., Dyrektor Zarządu Zlewni poinformował strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a w piśmie z tej samej daty wezwał Gminę Miasto [...] do uzupełnienia wniosku (w terminie 14 dni) o szereg szczegółowo wymienionych kwestii. Ponadto, organ wskazał na konieczność uzupełnienia wniesionej dotychczas opłaty o kwotę 1328,04 zł i podał, że opłaty nieuiszczone w terminie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gmina Miasto [...] podtrzymała swoje stanowisko odnośnie do wysokości wymaganej w sprawie opłaty, co nastąpiło w jej piśmie z 5 sierpnia 2019 r. W zawiadomieniu z 20 sierpnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni poinformował strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, po czym – decyzją z dnia [...] września 2019 r. – odmówił udzielenia Gminie Miasto [...] objętych jej wnioskiem pozwoleń wodnoprawnych. W art. 388 ust. 1 P.w. ustawodawca wskazał formy zgód wodnoprawnych stanowiąc w pkt 1, że zgoda taka udzielana jest przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei, zgodnie z art. 398 ust. 1 P.w., za udzielenie zgody wodnoprawnej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie ponosi się opłatę. Przy czym, w świetle art. 398 ust. 9 pkt 2 P.w., poświadczenie wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym, przyjąć należy, że obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej powstaje już w momencie złożenia wniosku. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1679/19, w którym zauważył, że opłata za udzielenie zgód wodnoprawnych jest funkcjonalnym odpowiednikiem uprzednio obowiązującej opłaty skarbowej za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, iż przy wykładni tych regulacji ustawy Prawo wodne, w zakresie w jakim nie pozostają one w sprzeczności z regulacjami ustawy o opłacie skarbowej winien znaleźć zastosowanie dorobek doktryny i orzecznictwa dotyczący problematyki opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Brak jest więc jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla różnicowania w tym zakresie obecnie obowiązującej opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej od obowiązującej pod rządami ustawo Prawo wodne z 2001 r. opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia wodnoprawnego, co do której jakichkolwiek wątpliwości nie budziło, iż winna ona zostać wniesiona z chwilą wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. NSA wskazał następnie, że za przyjęciem powyższej wykładni art. 398 ust. 9 P.w. przemawia nadto treść ust. 12 tego samego artykułu wskazującego, w jakich sytuacjach opłata ta podlega zwrotowi. Skoro zaś opłata podlega zwrotowi między innymi w przypadku braku wszczęcia postępowania w sprawie, to oczywistym jest, iż musi być uiszczona już w momencie wniesienia podania, które ma je zainicjować. NSA wskazał poza tym, że przeciwko przyjęciu, iż obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej powstaje w momencie złożenia wniosku nie przemawia treść art. 398 ust. 17 P.w., który to przepis zawiera wprawdzie odesłanie do stosowania do opłat, o których mowa w ust. 1-6, przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jednak wskazuje jednocześnie, że ma to być stosowanie odpowiednie. Zdaniem NSA, odpowiednie zastosowanie do opłat za udzielenie zgód wodnoprawnych przepisów wskazanego działu Ordynacji podatkowej nie oznacza modyfikacji wynikającej z art. 398 ust. 9 P.w. zasady, iż obowiązek zapłaty tej opłaty powstaje z momentem złożenia wskazanych w tym przepisie podań. Związane jest to wprost z zawartym w tym przepisie obowiązkiem dołączenia poświadczenia wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną do wymienionych w nim podań. W omawianym orzeczeniu NSA zwrócił ponadto uwagę na to, że z mocy art. 14 ust. 2 P.w., do postępowania przed organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, a więc także przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich (ust. 1 pkt 5) stosuje się przepisy K.p.a. Sąd uznał jednak za błędne zastosowanie w przypadku braku uiszczenia odpowiedniej wielkości opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego art. 64 § 2 K.p.a. Wedle tego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (chodzi o wymaganie inne niż brak adresu), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie NSA, przepis ten ustanawia ogólną regulację dotyczącą postępowania organu w sytuacji gdy podanie nie czyni zadość innym niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a. wymaganiom ustalonym w przepisach i nie znajduje zastosowania w szczególnej i uregulowanej odrębnie w art. 261 K.p.a. sytuacji, gdy strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry. W tego rodzaju przypadkach NSA uznał za zasadne skorzystanie właśnie z regulacji zawartej w powołanym art. 261 K.p.a. jako dotyczącej braku fiskalnego podania strony. Stosownie do treści § 1 tego artykułu, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Zgodnie z § 2, jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana, przy czym na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie (§ 3). Zatem, w świetle powyższego, organ administracyjny, wzywając stronę do wniesienia opłaty, której uiszczenie winno nastąpić z góry, powstrzymuje się od czynności związanych z rozpoznawaniem sprawy do czasu wniesienia tej opłaty, a w razie jej nieuiszczenia, zobowiązany jest do zwrotu podania. Nie ma więc, w razie braku stosownej opłaty, możliwości kontynuowania postępowania zmierzającego do zakończenia go decyzją administracyjną. W art. 261 § 4 K.p.a. prawodawca przewidział wyjątek, umożliwiając organowi załatwienie podania pomimo nieuiszczenia wymaganych należności w następujących sytuacjach: jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony (pkt 1); jeżeli wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity (pkt 2); jeżeli podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą (pkt 3). W razie skorzystania z możliwości zaskarżenia postanowienia o zwrocie podania oraz poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, podmiot wnioskujący o udzielenie zgody wodnoprawnej może zakwestionować tak wysokość opłaty do uiszczenia, której został wezwany przez organ Wód Polskich, jak i prawidłowość zastosowania art. 261 § 1 K.p.a. i braku zastosowania art. 261 § 4 K.p.a. W warunkach niniejszej sprawy, jak już wyżej wskazano, Dyrektor Zarządu Zlewni, pomimo wezwania strony wnioskującej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego do uiszczenia stosownej opłaty i pomimo braku uiszczenia tej opłaty nie wyciągnął konsekwencji procesowych, o których mowa w art. 261 § 2 K.p.a. Nie wydał więc postanowienia o zwrocie podania, a kontynuował postępowanie, ponawiając tylko – w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. - argumentację wezwania o opłatę dotyczącą konieczności jej wniesienia. Z kolei, w wydanej decyzji w ogóle nie odniósł się do powyższej kwestii. Brak jest w takich okolicznościach podstaw do przyjęcia, że w istocie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 261 § 4 K.p.a. tzn. prowadzenia postępowania w sytuacji nieopłacenia przez stronę jej wniosku. Przedstawiciele nauki prawa wyrażają odmienne stanowiska co do tego, czy w takiej sytuacji konieczne jest wydanie przez organ niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl: LEX/el. 2020, komentarz do art. 261, Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl.: WKP 2019, komentarz do art. 261 K.p.a.). Niezależnie jednak od tego, czy postanowienie takie winno pojawić się w porządku prawnym, w ocenie Sądu, wydana w sprawie decyzja powinna z pewnością odnosić się do tego problemu. Jak już bowiem zaznaczono, przesłanki odstąpienia od pobierania opłaty wymienione są w sposób enumeratywny. Oparcie się na którejś z nich, w szczególności tej wskazanej w pkt 1, jako odwołującej się do pojęć nieostrych takich jak względy społeczne czy ważny interes strony, wymaga więc niewątpliwie uzasadnienia w tym względzie. Skoro przepis je ustanawiający ma charakter wyjątku, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Ważny interes strony i względy społeczne muszą być zatem skonkretyzowane na gruncie konkretnej, rozpoznawanej sprawy. Tego zaś brak zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji. Kwestia nieuiszczenia opłaty, której wysokość organ uznał za zasadną winna być zatem rozstrzygnięta w sposób procesowy, a zatem w drodze postanowienia o zwrocie podania, o którym mowa w art. 261 § 2 K.p.a. Ewentualnie zaś, gdyby organ uznał, że zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 261 § 4 K.p.a. i prowadził w związku z tym postępowanie, winien z pewnością dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętej następnie decyzji. Dyrektor Zarządu Zlewni zaniechał powyższego, a Dyrektor RZGW w [....] nie odniósł się w ogóle w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji do tego problemu. Z tych wyżej opisanych względów Sąd uznał za konieczne uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji jako naruszających przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ I instancji powinien zdecydować, czy w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 261 § 4 K.p.a., a jeśli nie, to wezwać stronę ponownie do uiszczenia wymaganej opłaty i w razie braku jej uiszczenia wydać zaskarżalne zażaleniem postanowienie z art. 261 § 2 K.p.a. tj. o zwrocie podania, które następnie może stać się przedmiotem kontroli instancyjnej, a ewentualnie także sądowej. Do kosztów postepowania, o których zwrocie na rzecz strony skarżącej orzeczono w pkt II wyroku zaliczono wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).