III OSK 6085/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 184/21 w sprawie ze skargi Gminy Kępno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 stycznia 2021 r. nr KN-I.4131.1.881.2020.20 w przedmiocie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 184/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Kępno (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z 5 stycznia 2021 r., nr KN-I.4131.1.881.2020.20, w przedmiocie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że 30 listopada 2020 r. Rada Miejska w Kępnie (dalej: Rada) podjęła uchwałę nr XXV/179/2020 zmieniającą uchwałę nr XIV/89/2019 Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2020 r. poz. 9634; dalej: uchwała zmieniająca). Najistotniejsza zmiana dotyczyła terminarza odbioru odpadów na terenie gminy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru zakwestionował § 3 ust. 3 w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą określający częstotliwość odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wymieniając rodzaje odbieranych odpadów Rada, zdaniem Wojewody, pominęła jedną z frakcji, tj. odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Zgodnie natomiast z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) uchwała podjęta na tej podstawie powinna normować częstotliwość odbioru odpadów wszystkich frakcji. Organ nadzoru stwierdził również, że Rada nie jest upoważniona do formułowania nowych pojęć zwrotów zdefiniowanych bądź używanych przez ustawodawcę. Zauważył, że ustawodawca posługuje się zwrotem "niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne" (art. 6ka ust. 1, art. 6r ust. 3 u.c.p.g.). Zwrot ten jest jasny i czytelny, nie ma więc potrzeby jego uszczegółowiania w akcie prawa miejscowego przez używanie pojęcia "odpady resztkowe - zmieszane", co uczyniono w § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę, że w § 1 pkt 2 uchwały zaliczono sprzęt elektroniczny do frakcji odpadów - mebli i innych odpadów wielkogabarytowych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.). Ostatni zarzut dotyczył tego, że Rada posługuje się pojęciami "zabudowa jednorodzinna" oraz "zabudowa wielolokalowa", podczas gdy ustawodawca w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. używa pojęć "budynek mieszkalny jednorodzinny" oraz "budynek wielolokalowy". W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6r ust. 3b, art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 6t ust. 3 u.c.p.g. przez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji błędne ustalenie, że Rada naruszyła te przepisy poprzez wydanie uchwały zmieniającej. Sąd podzielił zarzuty skargi, zaś w motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że nowelizacja § 3 ust. 3 uchwały zmienianej (wyrażona w § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej) nie doprowadziła do wykluczenia jednej z frakcji odpadów - odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, a tym samym do nieokreślenia terminu odbioru tych odpadów. Sąd zwrócił uwagę, że § 3 ust. 3 uchwały został zmieniony jedynie w zakresie terminów odbioru określonych kategorii odpadów. Nie można natomiast stwierdzać nieważności uchwały zmieniającej w oderwaniu od treści uchwały zmienianej. W tych przepisach stwierdza się natomiast, że do grupy metali i tworzyw sztucznych zalicza się także odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Skoro zatem lokalny prawodawca w uchwale zmienianej traktuje tę grupę odpadów jako jedną frakcję przeznaczoną do odbioru, to brak wyodrębnienia w uchwale zmieniającej poszczególnych odpadów zakwalifikowanych do tej grupy i określenie terminu odbioru zbiorczo dla tej grupy odpadów nie prowadzi, w ocenie Sądu, do wykluczenia możliwości odbioru odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Sąd dodał, że w § 2 ust. 1 uchwały zmienianej lokalny prawodawca określił łącznie 16 frakcji odpadów, natomiast w § 3 ust. 2 pogrupował je na siedem kategorii w zakresie odbioru. Z tych przyczyn Sąd nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały zmieniającej również w zakresie w jakim połączyła dla potrzeb odbioru frakcje odpadów – meble oraz sprzęt elektroniczny. Sąd podkreślił przy tym, że lokalny prawodawca wprowadził jedynie terminarz wspólnego wywozu tych odpadów, co nie oznacza, że odpady te będą wspólnie przetwarzane. Odnosząc się do kwestii użytej w uchwale zmieniającej terminologii odbiegającej od przyjętej przez ustawodawcę, Sąd stwierdził z kolei, że terminu ustawowego "niesegregowalne (zmieszane) odpady komunalne" nie można zestawić z użytym w uchwale zmieniającej odrębnym terminem "odpadów resztkowych – zmieszanych". Jak wskazał lokalny prawodawca w § 2 ust. 1 pkt 16 uchwały zmienianej, odpady resztkowe to pozostałości po segregacji. Dostrzegając różnicę pomiędzy tymi dwoma terminami, zdaniem Sądu, nie da się podzielić argumentacji Wojewody, że Rada redefiniuje pojęcie jakim posługuje się ustawodawca. Na zakończenie, odnosząc się do użycia w uchwale zmieniającej terminów "zabudowa jednorodzinna" oraz "zabudowa wielolokalowa", w sytuacji gdy ustawodawca posługuje się terminami "budynek mieszkalny jednorodzinny" oraz "budynek wielolokalowy", Sąd uznał, że wskazana rozbieżność terminologiczna nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji: 1/ naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w zw. z § 9 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska nie przekroczyła zakresu upoważnienia ustawowego na skutek użycia określenia "odpady resztkowe - zmieszane", które nie zostało zdefiniowane w przepisach u.c.p.g. ani w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kępno, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 28 listopada 2019 r. nr XIV /88/2019, – art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska określiła termin odbioru frakcji odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 148 p.p.s.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w sytuacji gdy zapisy uchwały zmieniającej naruszają w sposób istotny przepisy prawa materialnego wskazane powyżej. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) dokonał zbadania uchwały zmieniającej według kryterium zgodności z prawem. Nie badał zatem względów ekonomicznych wynikających z przyjętych przez skarżącą rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, na które powołuje się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Wojewody, przepisy uchwały podejmowanej w oparciu o art. 6r ust. 3 u.c.p.g. powinny uwzględniać w unormowaniach dotyczących częstotliwości odbioru odpadów wszystkie ustawowe frakcje odpadów wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., czyli papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, dlatego też stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie narusza wskazane przepisy. W ocenie Wojewody, Rada w sposób nieuprawniony posłużyła się też w redagowaniu postanowień uchwały zmieniającej pozaprawnym, niezdefiniowanym na gruncie obowiązujących przepisów, terminem "odpadów resztkowych – zmieszanych". Zauważył, że pomiędzy u.c.p.g., a uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. powinna być zachowana ta sama terminologia, aby wyeliminować ewentualne wątpliwości co do odmiennego zakresu znaczeniowego poszczególnych sformułowań. Regulacje przyjęte w zakresie ustalenia frakcji odpadów powinny być wewnętrznie spójne, bowiem użycie przez ustawodawcę określonej siatki pojęciowej nie jest obojętne z punktu widzenia stanowionego prawa. W konsekwencji regulacje te powinny odpowiadać regulacjom zawartym w u.c.p.g., a uchybienie temu wymogowi stanowi bezsprzecznie istotne naruszenie prawa. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie narusza zatem art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w zw. z § 9 w zw. z 143 z.t.p. W świetle powyższego, Wojewoda stwierdził, że Sąd I instancji, oceniając prawidłowo legalność postanowień uchwały zmieniającej, powinien skargę oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter zarzutu naruszenia przepisu postępowania należało jednak w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Przed przystąpieniem do omawiania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej nieodzowne jest przypomnienie, że uchylone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego dotyczyło uchwały nowelizującej (zmieniającej) uchwałę z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nowelizacja ta dotyczyła przede wszystkim § 3 ust. 3 uchwały zmienianej tj. częstotliwości odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Uchwała nr XXV/179/2020 w żadnym stopniu nie zmieniała wyszczególnionych w § 2 uchwały zmienianej ilości frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości. Tym samym stwierdzić należy, że nie jest przez organ nadzoru kwestionowany zapis § 2 ust. 1 pkt 16 uchwały zmienianej, w którym jako jedna z frakcji odpadów określone są odpady resztkowe jako pozostałości po segregacji. Jeżeli mieszkańcy gminy mają możliwość segregowania odpadów w ramach wyszczególnionych 16 frakcji to muszą mieć również określoną częstotliwość odbioru tych odpadów Treść skargi kasacyjnej wydaje się być wewnętrznie sprzeczna, gdyż z jednej strony Wojewoda podnosi (w sposób błędny), że pomięty został termin odbioru odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, by jednocześnie żądać wyeliminowania terminu odbioru innej frakcji odpadów określonej w uchwale zmienianej jako odpady resztkowe będące pozostałością po segregacji. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że pojęcia " niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne" nie można zestawić z terminem "odpadów resztkowych zmieszanych" , gdyż są to pojęcia dotyczące innych desygnatów. Odpady zmieszane to odpady, które nie są segregowane, a resztkowe zmieszane to te, które pozostają jako resztki odpadów segregowanych. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) nakazuje selektywne zbieranie i odbieranie odpadów w sześciu frakcjach, są to m. in. papier, szkło, metale, tworzywa sztuczne oraz odpady ulegające biodegradacji. Określona w tym przepisie ilość frakcji nie stanowi katalogu zamkniętego, o czym przekonuje zawarte tam stwierdzenie " co najmniej". Rada Miejska w Kępnie w uchwale z 28 listopada 2019 r. (zmienianej) określiła jeszcze jedną frakcję odpadów tj. odpadów pozostałych po segregacji, które nazwane zostały "resztkowymi", wydaje się to być kierunkiem pożądanym i zalecanym. Nowa frakcja odpadów nie została zdefiniowana, jednak jeżeli wiadomym jest, że są to odpady pozostałe po tych, które były segregowane to rzeczą oczywistą jest o jakie odpady w tym przypadku chodzi. Zwrócić uwagę należy również na to, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kępno przewidywał w czasie uchwalenia przedmiotowej uchwały taką frakcję odpadów jak "resztkowe", a wyrok sądu stwierdzający nieważność tego zapisu nie jest prawomocny. Tym niemniej należy zauważyć również i na to, że w tymże wyroku (IV SA/Po368/21) sąd uznał, że zgodna z prawem jest frakcja odpadów "pozostałych po segregacji". Tym samym nie zostały na ruszone przepisy art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w zw. z § 9 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej". Przypomnieć raz jeszcze należy, że uchwała zmieniająca dotyczyła jedynie zmiany terminów odbioru poszczególnych frakcji odpadów. Uchwała zmieniana w § 2 ust. 1 wyszczególnia frakcje odpadów, które będą odbierane od właścicieli nieruchomości. Natomiast § 3 ust. 1 tejże uchwały stwierdza, że frakcje określone w § 2 ust. 1 dzieli się na siedem grup odpadów ze względu na sposób gromadzenia, częstotliwość odbioru oraz rodzaj zabudowy. Do grupy określonej w pkt 3 zaliczono metale i tworzywa sztuczne, w tym odpady opakowaniowe z metali, odpady tworzyw sztucznych, w tym odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych oraz odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że określony został termin odbioru odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, którego konkretyzacja miała miejsce w tabeli tego paragrafu. Wpisanie w tabeli jedynie metali i tworzyw sztucznych słusznie Sąd I instancji uznał za zasadne z punktu widzenia przejrzystości terminów odbierania poszczególnych grup odpadów, a nie ominięcie odbioru jednej z frakcji. Dlatego też zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. był chybiony. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania za rzecz oczywistą należy uznać to, że Sąd I instancji nie naruszył art. 148 p.p.s.a., gdyż słusznie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekł, z uwagi na brak stosownego wniosku. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.