II SA/Łd 671/22

SENTENCJA Dnia 25 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2022 roku sprawy ze skargi P. B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2022 r. nr SKO.4150.178.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 marca 2022 r. nr: DPRG-UA-VIII.384.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P. B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 3 czerwca 2022 r., znak: SKO.4150.178.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P.B. Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art.59 i art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz.741), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 marca 2022 r., nr DPRG-UA-VIII.384.2022 znak: DPRG-UA-VIII.6730.302.2021, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 104 k.p.a. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] (działki [...], [...] i na fragment działki nr [...] w obr. [...]). Z akt sprawy wynika, że w dniu 15 lipca 2021 r. P.B. Sp. z o.o., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] (działki nr [...], [...] i na fragment działki nr [...] w obr. [...]). Zgodnie z wnioskiem planowana inwestycja polega na: budowie 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy: 3400 m2, na terenie dz. nr [...], [...] i fragment dz. nr [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni 16814 m2 (powierzchnia podlegająca przekształceniu); wysokość zabudowy (okap/ attyka/gzyms/kalenica): do 14 m; liczba kondygnacji nadziemnych: od III do IV; szerokość elewacji frontowej: 15m (od ul. [...]); kształt dachu i kąt nachylenia połaci dachowych: płaski o kącie nachylenia połaci do 15°; liczba miejsc parkingowych naziemnych: 56 mp/1700 m2; liczba miejsc parkingowych w garażu podziemnym: 96 mp/pow. 3200m2 (wraz z drogą dojazdową); zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej: zaopatrzenie w energię elektryczną, centralne ogrzewanie i wodę z sieci miejskich, odprowadzanie ścieków sanitarnych do kanalizacji miejskiej - na warunkach gestorów; obsługa komunikacyjna - poprzez 2 zjazdy z ul. [...], planowane do wykonania wg odrębnego opracowania. Organ I instancji po wyznaczeniu obszaru analizy stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, bowiem nie jest uzupełnieniem funkcji dominującej. Z analizy urbanistycznej wynika, iż obszar analizowany obejmuje tereny zabudowy o wiodącej funkcji przemysłowo-usługowej z funkcją uzupełniającą magazynową, biurową i inną, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją uzupełniającą usługową (w tym usługi handlu, zdrowia, oświaty, itp.) i garażową oraz zabudowy jednorodzinnej z uzupełniającą funkcją gospodarczą i garażową. Działki inwestycji leżą po północnej stronie ul. [...], która dzieli obszar analizowany na dwie jednostki urbanistyczne: przemysłowo-składową, po północnej stronie ul. [...] obejmującą większą część obszaru analizy - są to tereny zrealizowanych dzielnic przemysłowo-składowych, zakładów przemysłowych i terenów obsługi technicznej gminy - tzw. T. - łódzka dzielnica przemysłowa położona w północno-zachodniej części miasta, ograniczona od: południa - ul. [...], wschodu - linią kolejową, zachodu - ul. [...] i północy - ul. [...] oraz mieszkaniową, po południowej stronie ul. [...] obejmującą małą część obszaru analizy, na której leży osiedle mieszkaniowe T. Organ wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji (działki nr [...], [...] i [...] w obr. [...]) leży w jednostce przemysłowo-składowej w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...], przylega bezpośrednio do ul. [...] (droga powiatowa) i ul. [...](droga gminna). Zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, który był zatwierdzony przez Radę Miasta Łodzi w dniu 2 czerwca 1993 r. uchwałą nr LVII/491/93, działki te znajdowały się na terenach o wiodącej funkcji produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w planie symbolem [...]. W jednostce tej oprócz zakładów przemysłowych występowały także enklawy zabudowy mieszkaniowej, dla których plan zakładał: zakaz rozbudowy i lokalizacji budynków mieszkalnych, dopuszczał wykorzystanie terenu dla rozbudowy istniejących zakładów przemysłowych, lokalizacji warsztatów lub parkingów. Organ, wymieniając zakłady zlokalizowane na terenie objętym analizą, podniósł, że wnioskowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej planowana jest na terenie jednostki od dawna funkcjonującej jako dzielnica przemysłowo- składowo-usługowa. W dzielnicy przemysłowej po północnej stronie ul. [...] w terenie objętym analizą występują także w mniejszości budynki 2 mieszkalne jednorodzinne oraz 3 budynki wielorodzinne (o parametrach zabudowy jednorodzinnej) naprzeciwko terenu inwestycji, który tworzy większą enklawę zabudowy, należy do innego kwartału zabudowy (niż teren inwestycji) ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i torami kolejowymi. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w tym 3 budynki wielorodzinne o gabarytach zabudowy jednorodzinnej) oddzielona jest od dużych zakładów i innych budynków przemysłowo-składowych ulicami. Nie graniczą bezpośrednio z działkami o funkcji przemysłowo-usługowej. Jedynym wyjątkiem są działki z zabudową jednorodzinną po wschodniej stronie ul. Sierpowej graniczące ogrodami z zakładem S. S.A. (ul. [...]). W tym przypadku budynek produkcyjny oddalony jest o ok. 30 m od działek mieszkalnych. Organ podkreślił, że nieruchomości mieszkalne na terenie T. przemysłowego stanowią zdecydowaną mniejszość, są funkcją obcą na tym obszarze, wypieraną przez funkcję dominującą i nie stanowią jej kontynuacji. Wnioskowana funkcja wielorodzinna na terenie jednostki przemysłowoskładowo-usługowej, na nieruchomości z zabudową przemysłową (wnioskiem objęto fragment nieruchomości przy ul. [...]), granicząca z czynnym zakładem przemysłowym nie wpisuje się w ład przestrzenny zastany na terenie przy ul. [...], ani w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...], w którym znajdują się działki objęte wnioskiem, ani w obszarze analizowanym po północnej stronie ul. [...] z wiodącą funkcją przemysłową, magazynową i usługową. Zdaniem organu I instancji planowana funkcja jest nie do pogodzenia z istniejącą funkcją produkcyjną obszaru. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie jest w stanie kontynuować i harmonijnie współtworzyć zastanego ładu przestrzennego w obszarze przemysłowo-składowo-usługowym. Projektowana zabudowa wielorodzinna jest sprzeczna z funkcją jednostki urbanistycznej, do której przynależy teren inwestycji i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Ponadto z uwagi na to, że jednym z istotnych aspektów funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - postrzeganej przez prawodawcę, przez pryzmat sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu - są związane z danym sposobem użytkowania warunki ochrony środowiska, to przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia, jakie stwarza działalność (funkcja) zastana w obszarze jak i zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Funkcje mieszkaniowe wielorodzinne analizowanego obszaru zlokalizowane są po południowej stronie ul. [...], która stanowi wyraźną granicę miedzy tymi dwoma jednostkami urbanistycznymi. Funkcja wskazana we wniosku nie stanowi kontynuacji i uzupełnienia funkcji istniejącej na terenie wyraźnie wyodrębnionej jednostki urbanistycznej w obszarze analizowanym - zabudowy przemysłowo-usługowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P.B. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione warunki opisane w tym przepisie, art. 8 § 1 k.p.a., poprzez stosowanie stronniczego sposobu ustalania "podobszarów" znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczanych przebiegiem ulicy [...], art. 7, art. 8 § 2, art. 77 i 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy z funkcją znajdującą się na co najmniej jednej działce sąsiedniej, pomimo że organ ustalił, że na obszarze objętym analizą znajduje się zabudowa tożsama z zabudową objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy oraz art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na akty nie mające charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. W dniu 2 czerwca 2022 r. A. Sp z o.o. złożyła pismo wnosząc o oddalenie odwołania, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz o dopuszczenie dowodu obejmującego opinię sporządzoną przez mgr inż. arch. A.C. w dniu 17 maja 2022r. - "Opinia dotycząca uwarunkowań urbanistycznych fragmentu obszaru przy ul. [...] w Ł.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, po przywołaniu treści art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w pierwszej kolejności wskazało, że na gruncie prawa polskiego wprowadzono zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjnoestetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Spełnienie tego warunku nie oznacza jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania (użytkowania) na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i stwierdziło, że istniejąca w przewadze w obszarze analizowanym funkcja nie daje podstaw do stwierdzenia spełnienia warunku "kontynuacji funkcji" oraz tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanego zamierzenia, na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ II instancji wyjaśnił, że w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Wprawdzie, jak zauważa skarżący, na działkach w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa, niemniej jednak funkcja przemysłowa zastana w obszarze, a przede wszystkim na działkach graniczących z terenem inwestycji oraz na nieruchomości (której część objęto wnioskiem) przy ul. [...] jest funkcją mocno uciążliwą, generującą zwiększony poziom hałasu i ruchu a także innego oddziaływania na działki sąsiednie. Budynki wielorodzinne, zgodnie z załącznikiem graficznym załączonym do wniosku, planowane są w odległości ok. 10 m od działającego budynku produkcyjnego zakładu A. Sp. z o.o. (producenta opakowań kartonowych), ok. 7 m od granicy z działką zakładu. Strefa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej granicząca z ww. zabudową mogłaby nie spełniać swojej funkcji a uciążliwe sąsiedztwo miałoby wpływ na komfort życia mieszkańców. Organ, powołując się na złożoną przez A. Sp. z o.o. opinię stwierdziło, że na działkach, które są w zasięgu obszaru objętego analizą, według dostępnych danych z ewidencji gruntów i budynków, zlokalizowanych jest 497 budynków. Budynki te mają różnorodne funkcje, powierzchnie zabudowy, wysokości czy szerokości elewacji frontowej. Intensywność zagospodarowania poszczególnych działek też jest znacznie zróżnicowana. Wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi tu od 2 do 4 kondygnacji nadziemnych, jednak żaden z tych budynków nie ma właściwego kontekstu urbanistycznego. Budynki te nie są zlokalizowane w zespołach podobnych budynków i stanowią mniej niż 1% liczby wszystkich budynków objętych analizą. Natomiast budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane na południe od ul. [...] mają wysokość od 4 do 12 kondygnacji nadziemnych, a ich średnia powierzchnia zabudowy wynosi ok. 662 m2. Budynki te zlokalizowane są w jednolitym układzie urbanistycznym - zespołów budynków o podobnych gabarytach i funkcji. Jednakże każdy z tych budynków położony jest w odrębnych urbanistycznie kwartałach zabudowy i każdy z tych budynków oddalony jest znacznie od terenu objętego wnioskiem (w linii prostej od granic wniosku budynki zlokalizowane są w odległości od 160 m do 480 m). Żaden z tych budynków nie jest widoczny z poziomu ulicy z terenu objętego wnioskiem, zatem nawet nie sposób ocenić tutaj jakikolwiek kontekst urbanistyczny, który byłby widoczny bezpośrednio w terenie. Ze sporządzonej analizy wynika, że działka objęta wnioskiem położona jest w obszarze gdzie dominuje zabudowa przemysłowa. Zatem dla funkcji istniejącej planowane zamierzenie jest sąsiedztwem niosącym ze sobą znaczące zaburzenia ładu architektonicznego i krajobrazowego. W ocenie Kolegium, dopuszczenie na terenach o funkcji niemieszkaniowej obiektów o funkcji tak odmiennej od już istniejących, winno następować w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dużą ostrożnością. Oczywistym jest, że pojęcie "funkcji uzupełniającej" jest bardzo szerokie i mieści się w nim zarówno skup złomu, gabinet dentystyczny, jak również hurtownia artykułów elektrycznych. Dlatego, w ocenie Kolegium, nie jest prawidłowym oceniając "kontynuację funkcji" stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno- architektonicznej. Dlatego też w odniesieniu do planowanej inwestycji nie można mówić o kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, co prowadzi do wniosku, że dla planowanej inwestycji nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, P.B. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie: A. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione warunki opisane w tym przepisie, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji błędną odmowę uchylanie decyzji organu I instancji i wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem; 2. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uwzględnienia odwołania od decyzji organu I instancji z powołaniem się na akty nie mające charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego (to jest: nieobowiązującego MPZP z 1993 r.); B. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez stosowanie stronniczego sposobu ustalania "podobszarów: znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczanych przebiegiem ulicy [...]; 2. art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym przez organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji w sprawie, w szczególności pisma pełnomocnika A. sp. z o.o. wraz z załącznikiem - Opinią dotyczącą uwarunkowań urbanistycznych fragmentów obszaru przy ul. [...] w Łodzi, co uniemożliwiło Skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie wraz ze złożeniem stosownych wniosków dowodowych i zarzutów; 3. art. 7, art. 8 § 2, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy z funkcją znajdującą się na co najmniej jednej działce sąsiedniej - pomimo że organy obu instancji ustaliły, że na obszarze objętym analizą znajduje się zabudowa tożsama z zabudową objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy; 4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo że naruszała obowiązujące przepisy wskazane w odwołaniu. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej spółki w pierwszej kolejności wskazał, że jego zdaniem za naganne należy uznać, że organ II instancji przyjął przedłożoną opinię bezkrytycznie na równi z opinią sporządzaną na zlecenie organu. Ponadto organ nie powiadomił strony skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów, w tym przedłożonej opinii. Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej załączył do skargi ekspertyzę sporządzoną przez prof. zw. dr hab. M.S. Jednocześnie stwierdził, że organ II instancji nie odniósł się bezpośrednio choćby do jednego zarzutu odwołania. Kolejno podniesiono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie zabrania się dzielenia obszaru analizowanego na podobszary, czy rozgraniczanie obszaru analizowanego w związku z przebiegiem drogi. Dodatkowo organ II instancji bezkrytycznie przywoływał argument, że w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowa mieszkaniowa terenu objętego wnioskiem była niemożliwa, bez konkluzji, czy ta okoliczność miała dla niego znaczenie w niniejszej sprawie. Odwołując się do listy przedsiębiorców wskazanych przez organ, pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że organ wymienił podmioty handlowe, które są małymi sklepikami występującymi na osiedlach mieszkalnych, podmioty funkcjonujące w tym samym budynku, podmioty, które nie istnieją, podmioty położone na skraju obszaru objętego analizą w odległości nie bliższej niż zabudowa budynkami wielorodzinnymi osiedla T. oraz podmioty, które mają swój adres na terenie nieruchomości objętej wnioskiem (obiekt, który ma zostać zburzony). Ponadto organ, dokonując bezprawnego podziału analizowanego obszaru na kwartały, pominął, że funkcjonalnie, znacznie bliższym dla nieruchomości objętej wnioskiem o warunki zabudowy są tereny mieszkalne wielorodzinne, niż obiekty przemysłowe, wymieniane w decyzji. Pełnomocnik wskazał, że analizując obszar wyznaczony przez organ, patrząc od głównego wjazdu, można wymienić: budynek P. S.A., piekarnię, S., Liceum Ogólnokształcące nr [...], sklep z kosiarkami, cztery budynki mieszkalne. Opisując cały obszar objęty analizą, znajdują się na nim zarówno obiekty o charakterze przemysłowym, handlowym, usługowym, ale także teren osiedla T., które znajduje się po drugiej stronie ul. [...]. Na obszarze analizowanym znajdują się także żłobki, szkoły podstawowe, ponadpodstawowe, restauracje czy sklepy spożywcze. Powołując się na wyrok NSA, pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że błędem jest ograniczanie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ponadto organ II instancji przyjął bezkrytycznie, że lokalizacja zabudowy mieszkalnej przy ul. [...] wiązać się będzie z uciążliwością związaną z przemysłowym sąsiedztwem nieruchomości. Organ w żaden sposób nie badał jakichkolwiek immisji na analizowanym terenie. Pełnomocnik, dokonując oględzin terenu, stwierdził, że pobliskie budynki nie generują szczególnego hałasu, nie ma niepokojących zapachów lub pyłów. W każdym razie nie sposób dostrzec, poczuć, usłyszeć niczego, czego nie można doświadczyć po drugiej stronie ul. [...], na osiedlu T. W kontekście lokalizacji w niemal tym samym miejscu szkół i żłobków, należy powątpiewać, by organy prowadzące te jednostki dopuszczały do istnienia jakichkolwiek, niezgodnych z normami, uciążliwości w obszarze analizowanym. Ponadto domy mieszkalne stanowią najbliższe sąsiedztwo nieruchomości objętej wnioskiem, zatem skoro dopuszczalne jest mieszkanie tuż obok ul. [...], trudno zrozumieć, co takiego wiąże się z ul. [...], by było to niedopuszczalne. Zdaniem pełnomocnika organ, pomimo znalezienia w obszarze analizowanym działki na której realizowana jest funkcja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, bezprawnie jednak uznał, że działki te nie powinny być uznane za działki sąsiednie, gdyż pomimo że znajdują się w obszarze analizowanym, to jednak znajdują się w innym kwartale ulic, po drugiej stronie ulicy [...]. Natomiast wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, wobec czego planowana inwestycja spełnia warunki uprawniające do wydania warunków zabudowy, zgodnie z art. 61 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga P.B. Sp. z o.o.. z siedzibą w Łodzi została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 22 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo wezwania w zakreślonym terminie zarówno skarżąca, jak i uczestnicy postępowania nie złożyli oświadczenia, co do posiadanych możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 23 września 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się - jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach rozporządzenia rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że za dopuszczalne uznać należy lokalizowanie zabudowy wielorodzinnej, skoro z analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa – niezależnie od tego, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy też wielorodzinna. Zarówno bowiem zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bk 280/19, CBOSA). Oznacza to zatem, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, nawet jeśli w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa przemysłowo- usługowa i zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zatem zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej już zabudowy mieszkaniowej. Stosownie do sensu i znaczenia art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Tym samym również w postępowaniu odwoławczym, wydanie decyzji spełniającej wymagania prawa, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania natomiast jest zobowiązany przeprowadzić powtórnie merytoryczną analizę sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji i dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, na podstawie oceny całego materiału dowodowego. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno uprawnienie do korygowania wad prawnych rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, bądź postepowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych sprawy. Na mocy zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja organu odwoławczego musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. brak jest w nim bowiem odniesienia się do kluczowych elementów stanu faktycznego, przez co merytoryczna sądowa kontrola tego aktu jest w chwili obecnej utrudniona. W zasadzie organ ograniczył się do zrelacjonowania przebiegu postępowania przed organem I instancji, przytoczenia wybranych elementów analizy urbanistycznej i podkreślenia związania jej postanowieniami. Brak jest natomiast jakiejkolwiek oceny tego, czy organ I instancji zasadnie określił obszar analizy i przyjęte współczynniki. Brak jest też rzetelnej i przede wszystkim krytycznej weryfikacji analizy urbanistycznej, w szczególności zasadności przyjętych w niej założeń i wyliczeń, co niewątpliwie było obowiązkiem organów obu instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji co do zasady w sposób prawidłowy ustalił obszar analizowany. W znajdującym zastosowanie w sprawie § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się (...), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki to natomiast część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Inną jednak rzeczą jest to, czy mógł przyjąć do analizy funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa, tylko część terenu wynikającego z analizy ograniczonego kwartałem ulic: [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z decyzji organu I instancji, wskaźniki zostały wzięte z całego terenu analizy natomiast funkcja oraz zasada dobrego sąsiedztwa zostały ograniczone do wskazanego wyżej kwartału ulic. Kolegium odnośnie do tej kwestii i takiego spojrzenia organu I instancji, w ogóle się nie wypowiedział. Brak wykazania, z czego taka możliwość by wynikała. Skarżąca Spółka wyraźnie przy tym wskazywała, że taki sposób analizy jest wadliwy, albowiem nie znajduje uzasadnienia w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu. W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom organów administracyjnych tzw. T. ma obecnie charakter mieszany. Nawet jeżeli z analizy wykluczy się bloki po stronie południowej ul. [...] to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki także wielomieszkaniowe. Organy administracji zupełni pominęły w decyzjach np. budynek znajdujący się przy ul. [...], dz. nr ewid [...] obręb [...]. Działka ta na części graficznej analizy nie została opisana. Zdaniem sądu nie można pominąć faktu, że od strony ul. [...] (front działki) naprzeciwko znajdują się domki jednorodzinne. Także w kwartale ulic wskazanych przez organ I instancji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Poza wszelkimi sporami pozostaje, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną) czy systemową. Jednocześnie też przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji, a zresztą także i w pozostałym zakresie. Wskazują na to stanowiska wyrażane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wynika to także wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A z 2010 r. Nr 6, poz. 61, Dz. U. Nr 137, poz. 926). Reasumując, w ocenie sądu, ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organy dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie funkcji dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie ograniczenia analizy w tym zakresie jedynie do kwartału najbliższych ulic na których ma być wykonana inwestycja, co pozostaje w sprzeczności z ideą dobrego sąsiedztwa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku. k.ż.