II OSK 284/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 599/17 w sprawie ze skargi Województwa Świętokrzyskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 lipca 2017 r. znak: PNK.I.4130.49.2017 w przedmiocie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Województwa Świętokrzyskiego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 20 lipca 2017 r. w przedmiocie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 20 lipca 2017 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/486/17 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach (dalej jako "uchwała" lub "statut"). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda powołał art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm. – dalej jako "ustawa o samorządzie województwa"). Wojewoda wskazał, że podstawę uchwały stanowił art. 400p ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). W § 3 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach, stanowiącego załącznik do uchwały, Sejmik wskazał, że Fundusz stanowi samorządową osobę prawną w rozumieniu art. 9 ust. 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870). Natomiast w § 8 ust. 1 statutu Sejmik określił liczbę członków Rady Nadzorczej Funduszu. W ocenie Wojewody, cytowane przepisy statutu wykraczają poza zakres prawotwórczych kompetencji sejmiku województwa określonych w art. 400p p.o.ś. Status prawny wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz skład i liczbę członków rad nadzorczych tych funduszy określił ustawodawca w art. 400 ust. 2 oraz art. 400f p.o.ś. Regulując przedmiotowe kwestie organ stanowiący Województwa Świętokrzyskiego wkroczył w materię ustawową. Ponadto Wojewoda wskazał, że w § 5 ust. 1 statutu Sejmik postanowił, że organami Funduszu są Rada Nadzorcza oraz Zarząd. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 2 statutu Zarząd stanowią Prezes i jego Zastępca. Wskazane w statucie nazwy organów Funduszu oraz określenie składu osobowego Zarządu Funduszu są, zdaniem organu nadzoru, sprzeczne z art. 400e ust. 1 i art. 400j ust. 2 p.o.ś. W ocenie organu nadzoru, przepis § 6 ust. 4 statutu również nie znajduje uzasadnienia prawnego. Stosownie do art. 400e ust. 2 ustawy, biura wojewódzkich funduszy zapewniają obsługę rad nadzorczych wojewódzkich funduszy oraz zarządów wojewódzkich funduszy. Zdaniem organu nadzoru, organizacja wewnętrzna tych biur powinna być określona w statucie wojewódzkiego funduszu (art. 400p p.o.ś.). Uchwała nie zawiera regulacji dotyczących organizacji wewnętrznej Biura Wojewódzkiego Funduszu. Natomiast Sejmik upoważnił Zarząd Funduszu do uregulowania przedmiotowych kwestii w regulaminie organizacyjnym Biura Funduszu. Zdaniem organu nadzoru, brak określenia w statucie przynajmniej w sposób ogólny struktury organizacyjnej Biura Funduszu budzi zastrzeżenia w świetle art. 400 p.o.ś. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Województwo Świętokrzyskie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru nie wykazał w sposób należyty, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym, pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji wskazał, że przepisy § 3 i § 8 ust. 1 uchwały odzwierciedlają kwestie uregulowane w art. 400 ust. 2 i 400f ust. 1 p.o.ś. Uchwała tego rodzaju nie stanowi jednak aktu prawa miejscowego, dotyczy bowiem spraw wewnątrzorganizacyjnych. W tej sytuacji ocena zgodności z prawem uchwały nie mogła być dokonywana na podstawie wzorców dotyczących tworzenia prawa miejscowego. Sąd I instancji nie podzielił więc stanowiska organu w tym zakresie, zgodnie z którym organ województwa nie był uprawniony do regulowania, tego co zostało już ustawowo uregulowane ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Organ nadzorczy wprost nawiązał tu bowiem do "prawotwórczej" kompetencji Sejmiku. Nie uzasadnił przy tym w żaden sposób dlaczego uznaje przedmiotowe uchybienie za istotne w takim stopniu, który przemawiałby za stwierdzeniem nieważności uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że statut dotyczy oznaczonej osoby prawnej, a nie rodzaju osób prawnych, o których mowa w art. 400 ust. 2 i art. 400f ust. 1 i 2 ustawy p.o.ś. Sąd I instancji wskazał ponadto, że dalsze zarzuty Wojewody, dotyczące nazw organów funduszu użytych w uchwale, sprowadzają się do braku dookreślenia, że chodzi o radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu i zarząd wojewódzkiego funduszu, a także o prezesów bądź zastępców prezesów wojewódzkich funduszy. Przy czym organ nadzoru nie kwestionuje zgodności z ustawą samej nazwy organów (rada nadzorcza, zarząd, prezes, zastępca prezesa), pozostają one bowiem tożsame z ustawowymi, a jedynie ich niedookreślenie przez brak zwrotu "wojewódzkiego funduszu". W ocenie Sądu I instancji, brak jest jednak uzasadnienia, dlaczego to uchybienie jest istotne w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały. Już z tytułu statutu wynika, że jest to statut Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Trudno zatem uznać, żeby opisane w statucie organy mogły być organami innego podmiotu. Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska, że Sejmik nie określił w statucie kwestii dotyczących organizacji wewnętrznej Biura Funduszu, a jedynie przekazał swoje ustawowe kompetencje w tym zakresie innemu organowi. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle § 6 ust. 1, 2, 3 i 5 i § 7 uchwały nie można uznać tych zarzutów Wojewody za zasadne. Sam organ nadzoru nie kwestionuje możliwości przekazania kompetencji Zarządowi Funduszu do określenia szczegółowej organizacji wewnętrznej Biura Funduszu, w sytuacji określenia "przynajmniej w sposób ogólny" struktury organizacyjnej tego Biura. W ocenie Sądu I instancji, różnie można oceniać stopień ogólności określenia struktury organizacyjnej Biura, jednak organizacja Biura została przynajmniej częściowo określona w statucie. Dla Zarządu Funduszu zarezerwowano zaś dalsze doprecyzowanie organizacji Biura przez określenie nazwy, składu oraz szczegółowego zakresu zadań komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk, jak też bezpośrednich podległości służbowych. Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru nie przeanalizował powyższych kwestii, w tym nie wziął pod uwagę § 6 ust. 1-3 i 5 oraz § 7 statutu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Świętokrzyski. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wypływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 7 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie. Po drugie, art. 400p, art. 400 ust. 2, art. 400f, 400e ust. 1 i 2, 400j ust. 2 p.o.ś. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po trzecie, § 158 ust. 1 pkt 4 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) przez jego niezastosowanie. Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 82 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie województwa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, a Wojewoda Świętokrzyski w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykazał tej okoliczności. Po drugie, art. 82 ust. 5 o samorządzie województwa przez błędną wykładnię i niezastosowanie polegającą na uznaniu, że uchwała narusza prawo w stopniu nieistotnym. Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a przez jego niezastosowanie. Wojewoda wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na wstępie należy zaznaczyć, że przepisy rozdziału 4 (Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej) działu II (Instytucji ochrony środowiska) ustawy p.o.ś. podlegały kolejnym nowelizacjom od daty podjęcia uchwały Sejmiku Województwa z 22 czerwca 2017 r. Stąd też przepisy tejże ustawy wskazane jako zarzuty skargi kasacyjnej powoływane będą w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia powyższej uchwały. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że z zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP wynika zakaz powtórzenia w akcie niższego rzędu wydanego na mocy upoważnienia ustawowego, unormowań wynikających z ustawy. Należy jednak mieć na uwadze, że Sąd I instancji powołanego przepisu Konstytucji nie stosował. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jednak norma z art. 7 Konstytucji RP to norma generalna stanowiąca zasadę ustroju państwa. Treść tej normy wytycza kierunek tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Ogólne zasady ustrojowe znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że art. 7 Konstytucji RP nie mógł stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z 1 marca 2006 r. II OSK 293/2005, Lex nr 198191). Stanowisko to znajduje zastosowanie również w tej sprawie. Nie można bezpośrednio z art. 7 Konstytucji RP wyprowadzić normy, która w sposób jednoznaczny wyklucza powtórzenie w przepisie aktu normatywnego wydanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przepisu ustawowego, jeżeli nie prowadzi to w żaden sposób do sprzeczności z przepisami ustawy upoważniającej. Z tej przyczyny zarzut ten nie mógł stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego w zakresie sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto, w wyroku z 5 stycznia 2001 r. III RN 40/00 (OSNAPiUS, 2001/13/424), Sąd Najwyższy stwierdził, że statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym, nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela ten pogląd. Takie stwierdzenie nie powoduje jednak, że każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa powszechnie obowiązującego jednostki samorządu terytorialnego będzie uznane za naruszenie prawa. Powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo i ewentualne odstępstwo od tej zasady powinno być uzasadnione, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miało miejsce w tej sprawie z uwagi na systematykę i zakres przedmiotowy statutu. Z tej też przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 400 ust. 2 i art. 400f p.o.ś., które to przepisy powołano w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji może naruszyć art. 134 § 1p.p.s.a. jedynie, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd ten pominął, ewntualnie, gdyby w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zajął stanowisko w odniesieniu do kwestii zróżnicowania wagi głosów przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady nadzorczej funduszu. Sąd I instancji wskazał, że kwestia ta w ogóle nie została wyjaśniona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem Sąd ten nie mógł się odnieść do tej kwestii, a nawet przyjąć, że uchybienia w tym zakresie stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności statutu przez organ nadzoru. Skład orzekający w tej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2008 r., II OSK 955/08, zgodnie z którym kontrola sądu uruchomiona skargą jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały, nie może ograniczyć się do kontroli i zastosowania konsekwencji prawnych tylko w stosunku do tego rozstrzygnięcia przy jednoczesnej rezygnacji z zastosowania środków prawnych w stosunku do uchwały, będącej przedmiotem kontroli zaskarżonego aktu nadzoru. Tego rodzaju kontroli Sąd I instancji dokonał odnosząc się i oceniając argumentację podnoszoną w tym zakresie przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia 400e ust. 1 i 2, 400j ust. 2 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zarzuty Wojewody w tym zakresie sprowadzają się do braku dookreślenia, że chodzi o radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu i zarząd wojewódzkiego funduszu, a także o prezesów bądź zastępców prezesów wojewódzkich funduszy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nazwy te są zgodne z nazwami organów funduszu użytymi w ustawie, a ich umiejscowienie w tym konkretnym statucie nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o organy Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Ponadto zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ nie może jednocześnie dojść do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danego przepisu. Po piąte, zarzut naruszenia § 158 ust. 1 pkt 4 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) przez jego niezastosowanie, jest niezrozumiały. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika, że Sąd I instancji uznał, że tej sprawie przepis ten nie znajdzie zastosowania, ponieważ statut nie jest aktem prawa miejscowego. Po szóste, zarzut naruszenia art. 400p p.o.ś. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem treść § 6 ust. 1, 2, 3 i 5 i § 7 uchwały, w którym określono w sposób ogólny strukturę organizacyjna biura funduszu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość przyjęcia przez zarząd funduszu regulaminu organizacyjnego biura wynika także z art. 400j ust. 6 p.o.ś., zgodnie z którym prezesi zarządów wojewódzkich funduszy dokonują czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników biur wojewódzkich funduszy, jak również z art. 400l ust. 4 tejże ustawy, który stanowi, że pracą biur wojewódzkich funduszy kierują prezesi zarządów wojewódzkich funduszy. Ten sposób uregulowania relacji prawnych między biurem funduszu, a zarządem wymaga, żeby zarząd funduszu mógł w sposób szczegółowy uregulować organizację biura. Nie stanowi to zatem naruszenia art. 400p p.o.ś., który przekazywał sejmikom kompetencje do określenia organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy i szczegółowego trybu działania ich organów. Należy bowiem mieć na uwadze, że biuro funduszu nie jest jego organem, a jego zadaniem jest zapewnienie obsługi rady nadzorczej i zarządu funduszu. Brak jest zatem przeszkód prawnych do szczegółowego uregulowania kwestii organizacyjnych działania biura funduszu przez zarząd funduszu, którego prezes kieruje pracą biura i wykonuje czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników tej jednostki organizacyjnej. Po siódme, w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 82 ust. 1 i 4 oraz ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie je nieważności przez organ nadzoru. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.