II SAB/Kr 125/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Ł. na bezczynność II Lokalnej Komisji Etycznej ds. Doświadczeń na Zwierzętach w K. w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od II Lokalnej Komisji Etycznej ds. Doświadczeń na Zwierzętach w K. na rzecz P. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 lipca 2020 roku P. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] (dalej: Organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej, a nadto naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, a w każdym razie nie później niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim terminie. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie II [...] udzielenia żądanej przez niego informacji publicznej, której zakres określony został we wniosku z 26 maja 2020 roku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt Organowi, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że w dniu 26 maja 2020 roku za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail [...] skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie skanów uchwał wydanych przez ten Organ w okresie od 2 stycznia do 25 maja 2020 roku. Organ w dniu 8 czerwca 2020 roku poinformował skarżącego drogą mailową o przedłużeniu terminu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej do dnia 25 lipca 2020 roku uzasadniając to szerokim zakresem wnioskowanej informacji i koniecznością jej przygotowania poprzez przekształcenia informacji, a w szczególności dokonanie anonimizacji. W kolejnym piśmie skierowanym do Skarżącego w dniu 22 czerwca 2020 roku Organ wskazał, że decyzja zostanie wydana w późniejszym terminie a także, że zwrócono się do Krajowej Komisji [...] o wydanie ekspertyzy prawnej. Powyższe było konsekwencją powzięcia wątpliwości przez Organ w zakresie tego, czy prawo do informacji publicznej dotyczące danych przetwarzanych przez Organ godzi w prywatność osób fizycznych, tajemnicę przedsiębiorstw oraz inne wątpliwości w tym zakresie. Skarżący zaznaczył, że do dnia 25 lipca 2020 roku nie została mu udostępniona żądana informacja publiczna, jak również Organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, co zdaniem Skarżącego świadczy o jego bezczynności. Kontynuując argumentację skargi Skarżący podniósł, że w świetle przepisów prawa Organ jest organem administracji publicznej, właściwym w sprawach udzielania i zmiany zgód na przeprowadzenie doświadczeń na zwierzętach i od uchwał, którego w tym przedmiocie przysługuje środek odwoławczy oraz skarga do sądu administracyjnego. Ponadto jest on finansowany z części budżetu państwa będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki. Powyższe zdaniem Skarżącego przesądza o tym, że Organ wykonując zadania publiczne i dysponując majątkiem publicznym jest zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Podkreślił on również, że informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych, a decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne bezpośrednio zredagowane i techniczne wytworzone przez organ administracji publicznej stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał również, że Organ jest samodzielnym organem administracji publicznej. W ramach rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powinien on dokonać oceny złożonego wniosku i samodzielnie ocenić go pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących udostępnienie lub odmowę udostępnienia informacji publicznej, wobec czego zwlekanie z rozpatrzeniem wniosku z uwagi na oczekiwanie na ekspertyzę prawną Krajowej Komisji [...] jest niezasadne. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie, bądź ewentualnie oddalenie skargi. Na wstępie Organ wskazał, że w związku z wnioskiem Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej złożonym do wszystkich lokalnych komisji, ich przewodniczący, również ówczesny przewodniczący Organu, zwrócili się do prośbą do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o pomoc administracyjno- prawną, która zapewniłaby prawidłowe działanie systemowi lokalnych komisji w Polsce w sprawach administracyjno - sądowych. Podkreślono, że członkowie lokalnych komisji są specjalistami w zakresie m.in. biologii, zoologii i nie posiadają wiedzy prawniczej umożliwiającej im analizę składanych wniosków przez osoby trzecie, gdyż ich zasadniczym zadaniem jest merytoryczne rozpatrywanie wniosków ściśle powiązanych z prowadzeniem doświadczeń z wykorzystaniem zwierząt laboratoryjnych lub dziko żyjących. Organ ponadto podjął wątpliwość, które elementy uchwał Organu mogą zostać przekazane wnioskodawcy, a które powinny być przedmiotem anonimizacji ze względu na ochronę danych osobowych, ochronę praw autorskich, praw własności intelektualnej, zachowanie poufności obrad lokalnej komisji etycznej. Pomimo zgłoszenia Krajowej Komisji [...] przedstawionych problemów, Organ nie uzyskał żadnych wskazówek w zakresie dalszego postępowania w związku ze złożonym wnioskiem przez Skarżącego, a jedynie informację że wskazana powyżej Komisja podziela niepokój lokalnych komisji dotyczących ryzyka nieuprawnionego wykorzystania informacji poufnych i będzie zabiegać o dokonanie korekt obowiązujących przepisów prawa. W sprawie zajął stanowisko również Dyrektor Narodowego Centrum Nauki, który poparł odmowę udostępniania tego rodzaju informacji przez komisje etyczne wyrażając pogląd, że dostęp do informacji publicznej nie jest nieograniczony, a udostępnianie żądanych informacji niesie wysokie ryzyko złamania tajemnic chronionych ustawowo, czy tajemnic przedsiębiorstw. Co więcej, udostępnienie takich danych może być podstawą nieuczciwej konkurencji. W następstwie powyższych wątpliwości prawnych Krajowa Komisja [...] zaleciła, aby skierowane do komisji lokalnych wnioski o udostępnienie informacji publicznych zostały rozpatrzone merytorycznie dopiero po uzyskaniu stosowanych wyjaśnień ze strony Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a w razie potrzeby- także zewnętrznej ekspertyzy prawnej. Organ wskazał, że Skarżący został poinformowany, iż zwrócono się do Krajowej Komisji [...] o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, a rozpatrzenie złożonego przez niego wniosku nastąpi niezwłocznie po uzyskaniu stanowisk właściwych organów w sprawie. Jednocześnie Organ pokreślił, że opóźnienie w zakresie udzielenia żądanych przez Skarżącego dokumentów nie wynika z celowej bezczynności Organu, a z oczekiwania na istotną dla dalszej praktyki opinię, którą ma udostępnić Departament Prawa Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Organ odniósł się również do problemów natury technicznej dotyczącej ewentualnej anonimizacji tak obszernej dokumentacji, a nadto sytuacji epidemiologicznej w kraju, co w jego ocenie prowadzi do uznania, że nieznaczne przekroczenie terminu na wydanie uchwały nie może być traktowane jako rażące naruszenie. Zgodnie z sygnalizacją zawartą w odpowiedzi na skargę, w dniu 27 sierpnia 2020 roku Organ podjął uchwałę nr [...], którą odmówił Skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie wydania skanów uchwał i wniosków użytkowników, które stanowią integralną część uchwał wydanych przez [...] w okresie od 2 stycznia do 25 maja 2020 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. Zm., dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność [...] dotycząca wniosku P. Ł. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej u.d.i.p), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Ponadto, informacje, których domagał się Skarżący miały charakter informacji publicznej, bowiem dotyczyły podejmowanych przez ten organ uchwał - choć w odpowiedzi na skargę było poddawane przez Organ pod wątpliwość, to w uchwale z dnia 27 sierpnia 2020 roku zostało wyrażone już z całą stanowczością. Stosownie zaś do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Zgodnie natomiast z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, iż omawiana ustawa wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie Skarżący w dniu 26 maja 2020 roku skierował do Organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ w dniu 8 czerwca 2020 roku poinformował skarżącego, że w związku z szerokim zakresem wnioskowanej informacji, a w konsekwencji czasochłonnego przygotowania tejże informacji w postaci przekształconej, w szczególności pod kątem dokonania anonimizacji następuje przedłużenie terminu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej do dnia 25 lipca 2020 roku. W dniu 22 czerwca 2020 roku Organ ponownie skontaktował się ze Skarżącym wskazując, że decyzja dotycząca złożonego przez niego wniosku zostanie wydana w późniejszym terminie, po uzyskaniu ekspertyzy prawnej ze strony Krajowej Komisji [...] Uchwałę w przedmiotowej sprawie Organ podjął dopiero w dniu 27 sierpnia 2020 roku, a więc niewątpliwie naruszył on wymóg udzielenia informacji w terminie nie późniejszym niż 2 miesiące od otrzymania wniosku, co w konsekwencji prowadzi do uznania, iż dopuścił się on bezczynności. Jednocześnie z uwagi na fakt, że Organ w dniu 27 sierpnia 2020 r. wydał uchwałę odmawiającą udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Innymi słowy Sąd uznał, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, ale przed wydaniem orzeczenia w sprawie bezczynność ustała, z uwagi na wydanie stosownego aktu. Przestaje zatem istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., gdyż celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. Na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. sąd zobligowany jest stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organowi, w ocenie Sądu, nie można zarzucić braku woli rozpatrzenia wniosku, z uwagi na sygnalizowanie już w początkowym stadium jego rozpatrzenia istotnych wątpliwości prawnych w zakresie wykładni i stosowania prawa, czy obszerności materiałów, które podlegałyby przekształceniu w przypadku uwzględnienia jego wniosku (choć argument ten nawet w sytuacji zagrożenia epidemiologicznego, okresu urlopowego czy problemów natury technicznej jest bez znaczenia dla zachowania terminów wynikających z przepisów prawa). Zatem w ocenie Sądu w działaniu organu nie było znamion lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych poważnych naruszeń prawa. Organ odpowiedział na wniosek skarżącego w 14 dniowym terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, poinformował go o przedłużeniu terminu do pełnego ustosunkowania się do żądanych informacji i przyczynach takiego stanu rzeczy. Nie nastąpił drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc oceniając całokształt działań Organu można dojść do przekonania, że nie noszą one znamion celowego i zamierzonego unikania zgodnego z prawem zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym nie istnieje uzasadniona obawa, że Organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków- w szczególności, że uzasadnienie podjętej uchwały wskazuje na poczynienie stosownych ustaleń natury prawnej i opracowania metodyki działania w przypadku ponownych wniosków tego rodzaju. Z racji tego nie można uznać, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ze względów jak wyżej, Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.