III SAB/Wr 772/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Dagmara Dominik - Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA – Piotr Kieres Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 23 września 2020 roku na posiedzeniu niejawnym, trybie uproszczonym sprawy ze skargi: S. Y. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz S. Y. sumę pieniężną w kwocie 2.000,00 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. dalej idące żądanie oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego S. Y. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S. Y. z 1 czerwca 2020 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku z 14 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Dnia 14 grudnia 2018 r. S. Y. (dalej: Skarżący, Cudzoziemiec) będący obywatelem K. P., złożył do Wojewody D. (dalej: organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, dołączając do wniosku: kopię paszportu zagranicznego, załącznik nr 1 (zwolnienie z testu rynku), umowę o pracę z "A“ Sp. z o.o., ubezpieczenie PZU, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz oświadczenie o pokryciu kosztów wynajmu mieszkania przez pracodawcę. Dnia 17 grudnia 2018 r. Skarżący został wezwany przez organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czemu uczynił zadość stawiając się osobiście w organie 9 stycznia 2019 r. - uzupełnił brakujące dokumenty dołączając kserokopie wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe oraz złożył odciski linii papilarnych. Pismem z 19 czerwca 2019 r. Wojewoda D. poinoformował Skarżącego o planowanym załatwieniu sprawy do 19 września 2019 r. Tego samego dnia organ zwrócił się z zapytaniem do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej z zapytaniem, czy udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy stwarza zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Organy te odpowiedziały, że z posiadanych informacji nie wynika, by zagrożenie takie miało miejsce. Pismem z dnia 21 października 2019 r. strona Skarżąca uzupełniła kolejne braki wniosku i po raz kolejny zwróciła się z prośbą o szybkie załatwienie sprawy. Z uwagi na brak reakcji organu na prośbę Strony (z 21.10.2019 r.) o szybkie załatwienie sprawy, Cudzoziemiec po raz kolejny – pismem z 1 kwietnia 2020 r. "wniósł o wszczęcie postępowania“, co należy uznać za ponaglenie organu do podjęcia czynności w celu zakończenia postępowania (trwającego już w tym czasie od ponad 15 miesięcy). Organ nie odpowiedział na powyższe pisma. Pismem z 1 czerwca 2020 r. Skarżący złożył do organu adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie. Zostało ono przekazane Szefowi Urzędu przez organ w dniu 30 czerwca 2020 r. Tego samego dnia - 1 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 3.06.2020 r.), Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność organu w sprawie z wniosku Skarżącego z 14 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 i 5k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W związku z powyższym zarzutem Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi S. Y. zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz Skarżącego od Wojewody D. sumy pienieżnej w wysokości 24.590,85 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Dnia 2 lipca 2020 r. Wojewoda D. wydał decyzję – zezwalając S. Y. na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu - bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą rozpoznania niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie 3 sędziów, jest art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. W niniejszej sprawie podstawą procesową działań organu w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego jest Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) Terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej zostały określone w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. (k.p.a.), którego przepisy obliguja organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Sprawa z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie jest sprawą skomplikowaną i co do zasady może być załatwiona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwsze czynności, a więc wysłanie pism do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej oraz do Skarżącego, podjął dopiero 19 czerwca 2019 r. – niemalże pół roku po otrzymaniu wniosku. Strona skarżąca została poinformowana o przewidywanym zakończeniu sprawy we wrześniu 2019 r., podczas gdy kolejne czynności w sprawie zostały przeprowadzone dopiero w październiku 2019 r. po kolejnym piśmie Strony o szybkie załatwienie sprawy. Pismem z 1 kwietnia 2020 r. - Strona, po raz kolejny monitowała organ o zakończenie postępowania, okreslając pismo "wnioskiem o wszczęcie postępowania“. Również na to ponaglenie brak było jakiejkolwiek reakcji organu. Dopiero, gdy Skarżący – dzałając przez pełnomocnika – pismem z 1 czerwca 2020 r. – wniósł wyraźne PONAGLENIE i w tym samym dniu skierował (za pośrednictwem organu – SKARGĘ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody D. – organ podjął czynności w sprawie. Dopiero wówczas – w dniu 30 czerwca 2020 r. przesłał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców – uznając je za uzasadnione. Dopiero po wniesieniu ponaglenia i przesłaniu skargi do WSA – tj po ponad 18 miesiącach od złożenia wniosku - organ wydał w dniu 2 lipca 2020 r. decyzję w sprawie – zezwalając cudzoziemcowi – S. Y. na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 listopada 2021 roku. Takie postępowanie (a raczej jego brak) rażąco narusza ww. terminy załatwiania spraw. Skoro bowiem nawet w szczególnie skomplikowanej sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, to podjęcie przez organ pierwszej czynności w sprawie nieskomplikowanej dopiero prawie po roku od otrzymania wniosku - jest oczywistym, rażącym naruszeniem wszelkich procedur postępowania administracyjnego i zasad dobrej administracji - zdecydowanie przekraczającym zakres zwykłego naruszenia prawa. Organ oprócz ww. przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy naruszył również art. 12 § 1 k.p.a., czyli zasadę szybkości postępowania, a także art. 36 § 1 k.p.a., jako że zawiadomił Skarżącego o przewidywanym terminie załatwienia sprawy dopiero po ponad pół roku (19.06.2020 r.) i wyznaczając przewidywany termin załatwienia sprawy za kolejne 3 miesiące – na wrzesień 2020 r., nie podając jednocześnie przyczyny zwłoki w jej załatwieniu i nie pouczając Skarżącego o prawie do wniesienia ponaglenia. Mimo wyznaczenia tak odległego terminu załatwienia sprawy – organ nadal nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia. Nie reagował również na kolejne prośby i monity Skarżącego: z 23 października 2019 r. i z 1 kwietnia 2020 r. W ocenie Sądu – w pełni uzasadniony jest zatem zarzut naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., ponieważ niepodjęcie przez organ jakichkolwiek działań przez ponad rok (od 19.06.2019 r. do 30.06.2020 r.) niewątpliwie nie budzi zaufania do władzy publicznej i narusza wszelkie zasady postępowania, stanowi zatem kwalifikowanie naruszenie prawa o rażącym charakterze. Powyższe rozważania należy odnieść do zarzucanej organowi bezczynności, która w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza niezałatwienie przez organ sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ze względu na wielokrotne przekroczenie przez organ terminu określonego w art. 35 k.p.a., brak szczególnych okoliczności uzasadniających bezczynność organu i tak długą zwłokę w załatwieniu sprawy – postępowanie organu, a właściwie jego całkowitą bierność, należy ocenić jako naganną. Istotne jest przy tym, że organ – z naruszeniem art. 35 k.p.a. - wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy dopiero na wrzesień 2019 r. – tj. po ponad 9 miesiącach od otrzymania wniosku, a przy tym i tego terminu nie dotrzymał. Taka bezczynność organu ma charakter rażący, zatem oczywistym w ocenie Sądu było stwierdzenie, że – ze względów wyżej opisanych – bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadność tego stwierdzenia uzasadnia dodatkowo okoliczność, że organ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy dopiero po kilkukrotnych monitach, ponagleniach i po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność Wojewody D. Organ załatwił sprawę dopiero po 18 miesiącach od złożenia wniosku – wydając 2 lipca 2020 r. decyzję zezwalającą cudzoziemcowi na pobyt i pracę do 30 listopada 2021 r. Organ – działając tak opieszale naruszył w sposób rażący termin przewidziany w art. 35 k.p.a. Zasadne są zatem zarzuty skargi, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta – ze względów wyżej opisanych – ma charakter rażącego naruszenia prawa. Stwierdzić także należy, iż Skarżący odpowiadał w terminie na każde wezwanie organu i uzuzupełniał w terminie wszelkie braki formalne. Natomiast organ nie odpowiadał na pisma Strony, naruszając podstawowe prawa Strony do informowania o statusie sprawy, prawach procesowych Strony, w tym do wniesienia ponaglenia i skargi na bezczynność/przewlekłość organu, a w szczególności nie informując Strony o przyczynach prawie 18 miesięcznej zwłoki w załatwieniu sprawy. Na wskazaną powyżej ocenę nie mają wpływu podnoszone przez organ trudności kadrowe i organizacyjne, które nie wyłączają stwierdzenia bezczynności, a wręcz przeciwnie – w sprawach z wniosków o zezwolenie na pobyt cudzoziemca są jedną z częstszych przyczyn tej bezczynnośći. Problemy organizacyjne i kadrowe organu, nawet wynikające z obiektywnych trudności, nie wpływają na prawo strony do załatwienia jej sprawy w terminie i nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla organu w przypadku tak znacznego przekroczenia wszelkich terminów i naruszenia podstawowych praw procesowych Strony. Państwo jest zobowiązane do takiej organizacji działania swoich instytucji, aby mogły one sprawnie realizować nałożone na nie zadania, a strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwej organizacji państwowych instytucji, powołanych właśnie do złatwiania spraw obywateli. W powyższym stanie rzeczy podjęcie przez organ pierwszej czynności w sprawie dopiero po niemalże pół roku od otrzymania wniosku, oraz procedowanie tej sprawy przez prawie 18 miesięcy (1,5 roku) od otrzymania wniosku, podczas gdy załatwienie sprawy tego typu powinno nastąpić w ciągu 2 miesięcy - skutkuje stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z określonym w art. 149 § 1a p.p.s.a. rażącym naruszeniem prawa (punkty I i II sentencji wyroku). Ponieważ Wojewoda D. 2 lipca 2020 r. wydał w sprawie decyzję (zezwalając cudzoziemcowi na pobyt i pracę do 30.11.2021 r. – Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – umorzył postępowanie w zakresie wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, uznając, że w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 §1 i §2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez Stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz Strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw Strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. Skarżący – oczekując tak długo na załatwienie jego wniosku, narażony był niewątpliwie na niestabilną sytuację zawodową, brak pewności co do prawa pobytu, ograniczenia możliwości wyjazdu do rodziny w ojczystym kraju i powrotu w celu kontynuowania pracy w Polsce, co w sposób oczywisty wpływa na brak stabilności sytuacji rodzinnej i ekonomicznej. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności -jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, na podstawie powyższego przepisu. Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy wynikającej z tak długiego oczekiwania na załatwienie wniosku w niezbyt skomplikowanej sprawie. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Dalej idące żądanie Skarżącego w tym zakresie podlega oddaleniu (punkt V sentencji wyroku), gdyż jest wygórowane i nieproporcjonalne do doznanej przez niego krzywdy. W punkcie VI sentencji wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 p.p.s.a., o kosztach postępowania sądowego. Podlegające zwrotowi na rzecz Skarżącego koszty to opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), opłata sądowa od skargi (100 zł) oraz ustalony na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł).