III SA/Gd 847/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 lutego 2020 r. Starosta [...] zatwierdził gleboznawczą klasyfikację gruntów zalesionych na działce [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Decyzja ta została doręczona K. K. w dniu 5 marca 2020 r. K. K. odwołał się od powyższej decyzji w dniu 20 marca 2020 r. Postanowieniem z dnia 28 maja 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 57 § 5 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 5 marca 2020 r. i została zaskarżona odwołaniem nadanym w dniu 20 marca 2020 r. Ponieważ termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 19 marca 2020 r. , odwołanie, nadane w placówce pocztowej w dniu 20 marca 2020 r., zostało wniesione dzień po upływie terminu. Determinowało to organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w myśl art. 134 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie skarżący K. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego , kwestionując merytorycznie decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił też, że z uwagi na problemy neurologiczne i problemy z pamięcią nie mógł brać czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto naraziły go one na niezawinione uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie wskazując, że zawarta w niej argumentacja dotyczy merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Sam fakt wniesienia odwołania po terminie był bezsporny i potwierdził go sam skarżący we wniesionej skardze. Organ podkreślił ponadto, że złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie można domniemywać – wniosek taki musi być wyraźnie złożony. Sam fakt dokonania czynności po terminie nie może być podstawą domniemania, że strona taki wniosek zgłasza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga, wniesiona na postanowienie wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zasługiwała na uwzględnienie. W przypadku rozpoznawania skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Sąd nie dokonuje oceny merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji, bowiem oceny takiej nie dokonuje też organ odwoławczy. Sąd kontroluje jedynie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. , odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 5 marca 2020 r., wobec czego bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego rozpoczął się w dniu 6 marca 2020 r., a powinien zakończyć się z dniem 19 marca 2020 r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 20 marca 2020 r. Organ odwoławczy uznał w tej sytuacji, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Zauważyć jednak należy, że od dnia 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2020 r., poz. 433), a od dnia 20 marca 2020 r. – stan epidemii ( § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2020 r., poz.491 ). Zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej zwana "ustawą z dnia 2 marca 2020 r."), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie biegną żadne terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Przepisy art. 15 zzr i art. 15 zzs dodane zostały do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568). Zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei zgodnie z art. 15 zzs ust. 1, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych m.in. w postępowaniach administracyjnych ( pkt 6) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Bieg terminu do wniesienia odwołania jest terminem, od zachowania którego jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem, w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Bieg tego terminu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r., a stan epidemii – od 20 marca 2020 r. Wprowadzone ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przepisy art. 15zzr i 15zzs odnosiły się do obu tych stanów ("w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19"). Skoro więc od dnia 14 marca 2020 r. istniał stan zagrożenia epidemicznego, to termin na wniesienie przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty Kartuskiego uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r., a jego bieg nie zakończył się z upływem 19 marca 2020 r. Skarżący mógł jednak wnieść skutecznie odwołanie w trakcie zawieszenia biegu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia, co uczynił w dniu 20 marca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 15zzr ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. , czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. W tej sytuacji odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 20 marca 2020 r. ( od którego to dnia istniał zresztą stan epidemii ) nie mogło być uznane za wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu wejście w życie przepisów art. 15zzr i 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z dniem 31 marca 2020 r. oceny powyższej nie zmienia. W orzecznictwie wskazuje się , że wykładnia językowa przepisu art. 15zzs ( podobnie 15zzr) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie byłby już częściowo niewykonalny i nie znajdował zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20, publ. CBOSA; A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el). W powyższych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażono też stanowisko, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, lex/el). W związku z tym zauważa się, że biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów , tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych – należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach TK. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą, tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID -19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd powyższy podziela. Wskazać należy, że zawieszenie terminów ma charakter obiektywny. Oznacza to, że nie ma znaczenia, czy strona powoła się na nie, czy też nie. Skoro w niniejszej sprawie skarżący wniósł odwołanie w dniu 20 marca 2020 r., uczynił to w czasie zawieszenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji , jednak z uwagi na treść art. 15zzr ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. uczynił to skutecznie. W tej sytuacji Sąd stwierdzając, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy będzie obowiązany uznać odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 20 marca 2020 r. za wniesione skutecznie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.