III OZ 679/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1494/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 20 lipca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1494/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustawę z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 835) zwaną dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach". W myśl art. 3 ust. 10 ww. ustawy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zastosowane w niej środki, aby były skuteczne i służyły przeciwdziałaniu wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w sprawach rozpatrywanych na podstawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach interes społeczny przeważa nad interesem podmiotu wpisanego na listę, a podane we wniosku przesłanki nie mogą być brane pod uwagę ze względu na cel ustawy. Sąd dodał, że przedmiotowa ustawa dotyczy czasowej niemożności dysponowania majątkiem, co nie jest równoznaczne z odjęciem własności. Zażalenie na to postanowienie złożyła K. sp. z o.o. z siedzibą w G., wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Wniosła ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że zaskarżone postanowienie jest ogólnikowe i nie odwołujące się do argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonalności decyzji. W ocenie żalącej sam fakt, iż decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie wyklucza możliwości jej wstrzymania. W ustawie o szczególnych rozwiązaniach nie wskazano na brak możliwości wstrzymania wykonania decyzji, a zatem sąd zobowiązany jest ocenić skutki jej wykonania w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazano, że zaskarżona decyzja wyrządza nieodwracalne skutki dla skarżącej i jej pracowników. Skarżącej została wypowiedziana umowa dzierżawy infrastruktury kolejowej, na której to spółka od 2017 r. prowadziła działalność gospodarczą, i na której w kwietniu 2022 r. pracę wykonywało 37 pracowników K. Skarżąca została bezpowrotnie pozbawiona dzierżawionego terenu i zmuszona była przeprowadzić zwolnienia grupowe, albowiem utraciła miejsce wykonywania pracy. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji K. zatrudniała 109 pracowników. Z uwagi na trwające zwolnienia grupowe, stan osobowy K. na 31 sierpnia 2022 r. będzie wynosił 41 osób. Utrata pracy przez ww. pracowników (nie z własnej winy, jak również bez winy K.) niewątpliwie wywołuje znaczną szkodę oraz nieodwracalne skutki. W ocenie żalącej wykazała ona zatem we wniosku, że istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia tego rodzaju szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewidziana w tym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1548/18, LEX nr 2513909, z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 691/17, LEX nr 2639594). Odniesienie tych ustaleń do rozpatrywanej sprawy nakazuje poczynić kilka ustaleń natury ogólnej. Po pierwsze, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, z celu ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego wynika, że środki przewidziane w tej ustawie muszą być wykonalne natychmiast. Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma żaląca spółka, że na gruncie ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie zostało a limine wyłączone zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym sąd administracyjny pomimo natychmiastowej wykonalności decyzji (art. 3 ust. 10 ustawy) posiada kompetencję do wstrzymania wykonania decyzji wydanej na podstawie ww. ustawy. Po trzecie, ocena spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji musi jednak uwzględniać kontekst normatywny i rozwiązania materialnoprawne, na gruncie których decyzja ta została wydana. Nie ulega bowiem wątpliwości, że szeroki zakres rozwiązań przewidzianych w ww. ustawie powoduje, iż wydanie decyzji może powodować w odniesieniu do strony ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Katalog środków wskazanym w art. 1 ustawy umożliwia m.in. zamrożenie wszelkich funduszy i zasobów gospodarczych będących własnością, pozostających w posiadaniu, we faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w takim stanie rzeczy wpis podmiotu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. rodzi doniosłe skutki prawne, uniemożliwiające podejmowanie jakichkolwiek dyspozycji w odniesieniu do majątku danego podmiotu. W postanowieniu z 4 października 2022 r., III OZ 584/22 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że okoliczności odnoszące się do trudności ekonomicznych, związane z wpisaniem na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., stanowią oczywiste następstwa wykonania takiego typu decyzji, jak zaskarżona w sprawie niniejszej. Zatem udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą spółkę argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy z 13 kwietnia 2022 r., ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. W ocenie NSA w składzie orzekającym, uwzględnienie kontekstu normatywnego nakazuje uznać, iż na gruncie ustawy zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne, mające na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać tu należy na art. 5 ustawy, umożliwiający Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej wyrażenie zgody na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, lub udostępnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, na warunkach, jakie uzna za stosowne. W kontekście tego przepisu umożliwienie podmiotowi wpisanemu na listę sankcyjną dysponowania majątkiem należy do kompetencji właściwego organu administracji. Organ ten – rozważając podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 5 ustawy – powinien wziąć pod uwagę także słuszny interes strony. Zatem ostatecznie to Szef KAS uwzględnia okoliczności przemawiające za "odmrożeniem" części majątku, zaś decyzja może zostać wydana także z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W okolicznościach niniejszej sprawy żaląca nie wykazała, że nie była w stanie skorzystać z trybu określonego w art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Przeciwnie, analiza akt sprawy potwierdza, że w istocie w stosunku do strony skarżącej decyzja Szefa KAS została wydana i [...] lipca 2022 r. organ ten wyraził zgodę na zapłatę na rzecz pracowników spółki wynagrodzeń m.in. za miesiące maj i czerwiec. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona skarżąca jest w stanie uchylić się od ryzyka wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków na drodze postępowania administracyjnego. Skoro przeciwdziałanie ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków jest możliwe na innej drodze, to brak jest podstaw do udzielenia stronie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Na marginesie rozważań należy także zauważyć, że na mocy ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1713) z dniem 18 sierpnia 2022 r. dodano do ustawy art. 6a przewidujący instytucję tymczasowego zarządu przymusowego. Zarząd ten ustanawia minister właściwy do spraw gospodarki w drodze decyzji, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia funkcjonowania podmiotu gospodarczego prowadzącego przedsiębiorstwo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. w celu utrzymania miejsc pracy w tym przedsiębiorstwie. Celem zarządcy jest zapewnienie ciągłości działalności przedsiębiorstwa podmiotu gospodarczego, zarządzanie przedsiębiorstwem, wykonywanie uprawnień przysługujących osobie lub podmiotowi wpisanym na listę, wobec których został ustanowiony zarząd, a także podejmowanie działań niezbędnych do zapobieżenia wykorzystaniu środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem w celu bezpośredniego lub pośredniego wspierania agresji, naruszeń lub innych działań określonych w art. 3 ust. 2. Zatem obecnie strona żaląca może zmierzać do uniknięcia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków także na drodze określonej w art. 6a ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i dlatego, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.