I GSK 2996/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 940/17 w sprawie ze skargi A. G. i W. W. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 26 stycznia 2017 r. nr BDF1.4800.45.2016 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 940/17 oddalił skargę A. G. i W. W. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 26 stycznia 2017 r. nr BDF1.4800.45.2016 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnieśli A. G. i W. W. zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 518 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zaciągnięcia przez Powiat C. zobowiązania w formie pożyczki, podczas gdy stosunki pomiędzy Powiatem C., a firmą M. S.A. zostały oparte na zasadzie subrogacji ustawowej, wynikającej z art. 518 § 1 pkt 3 kodeksu cywilnego, zgodnie z umową zawartą w dniu [...] lipca 2014 r. pomiędzy firmą M. S.A. i Powiatem C. o restrukturyzację zadłużenia i przejęcia długu oraz porozumieniem z M. S.A. w sprawie spłaty zobowiązań Powiatu C. 2) art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 91 ust. 1, art. 211 ust. 1 i 4 oraz art. 212 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań, bez upoważnienia wynikającego z uchwały budżetowej, bowiem zawarte pomiędzy firmą M. S.A. i Powiatem C. umowa i porozumienie okazały się umową pożyczki, podczas gdy stosunki pomiędzy Powiatem C., a firmą M. S.A. zostały oparte na zasadzie subrogacji ustawowej, wynikającej z art. 518 § 1 pkt 3 k.c. 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te winny mieć zastosowanie w sprawie bowiem doszło do zaciągnięcia przez Powiat C. zobowiązania w formie pożyczki, podczas gdy stosunki pomiędzy Powiatem C., a firmą M. S.A. zostały oparte na zasadzie subrogacji ustawowej, wynikającej z art. 518 § 1 pkt 3 k.c. 4) art. 11, 15, 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1311 ze zm., dalej: u.o.n.d.f.p.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działania obwinionych (skarżących) wyczerpały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, podczas gdy stosunki pomiędzy Powiatem C., a firmą M. S.A. zostały oparte na zasadzie subrogacji ustawowej, wynikającej z art. 518 § 1 pkt 3 k.c., a co za tym idzie skarżący nie dopuścił się naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej zawarte okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej wadliwej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 518 § 1 pkt 3 kodeksu cywilnego było nieuzasadnione z tego powodu, że przepis ten w ogóle nie miał zastosowania przez ten Sąd, a co więcej nie mógł mieć nawet zastosowania. W tej sprawie kwestia dotycząca art. 518 § 1 pkt 3 kodeksu cywilnego wiązała się bowiem nie ze stosowaniem prawa ale z ustaleniem stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustalenia dotyczące tego czy w sprawie zawarto umowę pożyczki czy też dokonano konwersji długu oraz jakie są tego ewentualne skutki w sprawie dotyczącej odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dotyczy sfery ustaleń faktycznych, które są z kolei regulowane przepisami prawa procesowego. Zarzutu naruszenia prawa procesowego nie zawarto natomiast w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Wypada zauważyć, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych reguluje ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168). W dziale IV w art. od 72 do art. 169 unormowane zostało postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ramach tych przepisów następuje zebranie materiału dowodowego, jego ocena, a także ustalenie stanu faktycznego sprawy, który stanowi podstawę do zastosowania odpowiednich do okoliczności sprawy przepisów prawa materialnego. Do obowiązków autora skargi kasacyjnej należy powołanie w podstawach skargi kasacyjnej odpowiednich dla danej sprawy przepisów postępowania, które jego zdaniem podczas przeprowadzonego procedowania zostały naruszone. To autor skargi kasacyjnej zakreśla granice zaskarżenia zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku sądu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zatem to na stronie wnoszącej skargę kasacyjną spoczywa obowiązek zaprezentowania stosownych zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszonej procedury. Konstruując zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu należy powołać przepis, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony, sposób jego naruszenia, gdyż przepisy prawa można naruszyć na wiele sposobów, a także istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W myśl bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontekście powyższego trzeba wskazać na kilka przepisów prawa regulujących postępowanie w zakresie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które wiążą się z gromadzeniem dowodów, ich oceną, a także z ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Przepisy te w zależności od kwestionowanych działań procesowych mogą stanowić podstawę zaskarżenia skargą kasacyjną zapadłego orzeczenia przed sądem I instancji. Autor skargi kasacyjnej w celu skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku dotyczącego odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w zakresie dokonanych ustaleń i ocen, powinien wskazać w podstawie kasacyjnej taki przepis procesowy z zakresu tej procedury (dział IV art. od 72 do art. 169), który jego zdaniem został naruszony, sposób jego naruszenia, a także istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 45 ust. 2 u.o.n.d.f.p. członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu. W myśl art. 80 ust. 1 u.o.n.d.f.p. organy prowadzące postępowanie są obowiązane badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego. Z art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. wynika zaś, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prowadzący postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie art. 45 ust. 2 i art. 89 ust. 1 u.o.n.d.f.p. może dokonać ustaleń w zakresie treści czynności cywilnoprawnej jeżeli skutki tej czynności mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia tego postępowania. Również niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punktach 2 – 4 petitum skargi kasacyjnej. Z zestawienia postanowień art. 174 pkt 1 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. W zarzutach zawartych w punktach 2 – 4 petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał na konkretne przepisy prawa, których wykładnię lub zastosowanie kwestionował. Niestety w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest choćby skrawka uzasadnienia w tym zakresie. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu postawionych zarzutów. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.