II SA/Gl 1106/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 80/2022 w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zarządzeniem pokontrolnym Nr [...] z dnia [..] r. skierowanym do R.P., właściciela nieruchomości przy ul. [...] w C. (dalej: "Skarżący") Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "ŚWIOŚ") na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.) – dalej: "u.i.o.ś" oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli u Skarżącego w zakresie gospodarki odpadami prowadzonej przez w dniach [...] r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] zrządził: 1. Podjęcie działania w kierunku zmiany sposobu magazynowania odpadów niebezpiecznych na sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi z niezwłocznym terminem realizacji. 2. Podjęcie działania w kierunku uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów z niezwłocznym terminem realizacji. Ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i realizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] r. W uzasadnieniu zarządzenia ŚWIOŚ wskazał, że w toku przeprowadzonej w okresie od [...] r. do [...] r. kontroli stwierdzono, że R.P. magazynuje odpady niebezpieczne o kodach 17 02 04* i 15 01 10* bezpośrednio na gruncie, co narusza zapisy art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a także § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), § 6 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów. Sporządzona została dokumentacja fotograficzna zgromadzonych odpadów. Odpady niebezpieczne magazynowane były bezpośrednio na gruncie, teren był ogólnodostępny dla osób trzecich. W ocenie organu niedopuszczalne jest poddawanie ww. odpadu deklarowanemu przez kontrolowanego procesowi odzysku, np. polegającym na budowie budynków i płotu. Skargę na zarządzenie zgodnie z pouczeniem wynikającym z jego treści wywiódł Skarżący. W uzasadnieniu skarżący uzasadnił dlaczego nie zgadza się z zarządzeniem ŚWIOŚ. Dla skarżącego niezrozumiałym jest dlaczego nie może gromadzić drewna (w tym z rozbiórek), stali, płyt paździerzowych, bezpośrednio na gruncie. W odpowiedzi na skargę ŚWIOŚ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Jak stanowi art. 12 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. "1. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. 2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń." Odnosząc się do treści przywołanego przepisu Sąd orzekający w sprawie wskazuje, że zarządzenie pokontrolne z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w terminie określonym w art 53 § 2 tej ustawy (vide wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/GI 126/09, w Opolu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Op 529/08, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 972/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 43/18, dostępne w bazie CBOSA). Ze stanowiska doktryny prawa wynika natomiast, że celem wydania zarządzenia jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi ochrony środowiska kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. W zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku publiczno-prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania. W przypadku zarządzenia pokontrolnego nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż akt ten jest wydawany w trybie odrębnych przepisów (ustawy o inspekcji środowiska) i odrębnego postępowania uregulowanego w tych przepisach. W rezultacie uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd, badając zarządzenie, może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury (por. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz. Opublikowano: WKP 2020). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Nr [...] z dnia 20.06.2022 r. wydane po kontroli przeprowadzonej u Skarżącego w zakresie gospodarki odpadami prowadzonej przez w dniach [...] r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą o inspekcji ochrony środowiska, które nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a. Pomimo, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Na podstawie akt kontrolowanej sprawy Sąd ustalił, że z treści protokołu kontroli sporządzonego w dniu 16 czerwca 2022 r. wynika, iż fakt gromadzenia odpadów (w tym niebezpiecznych) przez Skarżącego, bez stosownych zezwoleń na ich magazynowanie i przetwarzanie na nieruchomości będącej jego własnością, był przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta C. na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). Obecnie postępowanie w tamtej sprawie znajduje się w fazie postępowania przed tut. Sądem. Decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] r. jest ostateczna i może być egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej. Z treści protokołu kontroli wynika również, że przyczyną kontroli było zweryfikowanie czy odpady zostały usunięte z posesji Skarżącego (str. 6 protokołu). Dokonane przez kontrolujących ustalenia potwierdziły fakt, że zmagazynowane przez Skarżącego na posesji odpady nie zostały przez niego usunięte. Mając powyższe ustalenia na uwadze, Sąd uznał zaskarżone zarządzenie za wadliwe prawnie z dwóch powodów. Gromadzenie (zbieranie) odpadów na posesji przy ul. [...] w C. przez Skarżącego było już przedmiotem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (sprawy administracyjnej), które zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji nakazującej Skarżącemu (posiadaczowi odpadów) ich usunięcie z miejsca do tego nie przeznaczonego. W tym kontekście nakładanie na Skarżącego zarządzeniem obowiązków polegających na niezwłocznym ("termin realizacji: niezwłocznie") podjęciu działań w kierunku zmiany sposobu magazynowania odpadów niebezpiecznych i w kierunku uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów jest niezgodne z wydaną przez właściwy organ administracji, w tym przypadku Prezydenta Miasta C. , ostateczną decyzją administracyjną. Gdyby do zarządzenia można było stosować przynajmniej odpowiednio przepisy k.p.a. byłoby ono obarczone wadą nieważności wynikającą z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto zaskarżone zarządzenie narusza art. 12 u.i.o.ś. ponieważ w zarządzeniu pokontrolnym jedynie stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska, ale nie nakłada się takiej powinności ani nie wyznacza się terminu do jej wykonania. W ocenie Sądu również sposób sformułowania przez ŚWIOŚ w zarządzeniu obowiązków Skarżącego poprzez użycie zwrotów nieostrych i niedookreślonych powoduje, że adresat zarządzenia nie mógł zrozumieć jakie działania mają być przez niego podjęte w celu realizacji obowiązków publicznoprawnych wynikających z obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art.12 ust. 2 u.i.o.ś. organ kontrolny – wojewódzki inspektor ochrony środowiska - określa w zarządzeniu termin ale tylko do wykonania obowiązku informacyjnego ciążącego na kontrolowanym podmiocie. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji np. wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Termin ten w zarządzeniu został wyznaczony na dzień [...] r. Wyznaczając Skarżącemu termin realizacji nałożonych obowiązków ŚWIOŚ również naruszył art.12 ust.2 u.i.o.ś. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie w całości.